제주도가 관렵법을 위반하면서 서귀포시교육발전기금에 기금을 출연했다는 의혹이 제기되고 있다. 특히 제주도가 이 사실을 알면서도 기금 출연을 위한 편법을 강행, 그 배경에 의문이 쏠리고 있다.
서귀포시는 2010년 제주시로 집중된 산남·북 인구불균형 해소와 우수인재 육성을 위해 서귀포시교육발전기금을 민선5기 제주도정 핵심 추진 시책으로 추진했다.
서귀포시와 서귀포시교육발전추진위원회는 2010년 11월 서귀포시 교육발전위원회를 설립하고 2011년 3월에 재단법인 형태의 ‘서귀포시 교육발전기금’ 설립 허가를 받았다. 4월에는 기부금품 모집 허가를 받았다.
교육발전기금은 서귀포시 지역 ▶교육발전 연구·개발사업 ▶교육환경 개선 지원사업 ▶지역인재 육성사업 ▶특화교육프로그램 개발 및 지원사업 ▶장학사업 ▶그 밖의 설립 목적을 달성하기 위해 필요한 사업 등을 추진하고 있다. 사무소 역시 서귀포시청 안에 있다.
발전기금은 2011년 말 9억2800만원을 모금한 이래 지난해 말까지 47억9900만원을 모았다. 목표금액은 100억 원.
그런데 문제는 제주도가 이 민간재단에 발전기금을 출연하면서 불거졌다. 아예 조례까지 개정해 출연할 수 있도록 근거도 만들었다. 하지만 조례 자체가 상위법을 위반한 것은 물론 선거법 위반소지까지 있는 것으로 드러났다.
우근민 제주도지사는 2011년 1월4일 확대간부회의에서 “1년에 10억 원씩 도에서 서귀포시 교육발전기금(이하 교육발전기금)으로 출연하는 것을 예산부서가 검토하라”고 지시했다. 이후 제주도는 기금 출연 처리계획을 세우고 기금 출연에 나섰다.
그러나 기금출연 검토과정에서 서귀포시발전기금의 법적 지위가 문제가 됐다.
지방재정법 제17조(기부·보조 또는 출연의 제한)와 제주국제화장학재단 설립·운영에 관한 조례, 장학재단 설립·운영에 대한 감사원 감사결과, 제주도 예산편성지침, 공직선거법 등이 발목을 붙잡은 것이다.
지방재정법 제17조에 따르면 지방자치단체는 ‘공공기관’에 한해 장학금을 출연할 수 있다. 2011년 3월 감사원이 지방자치단체 장학재단 설립 및 운영실태 감사결과에서도 ‘법령과 조례에 의해 설립된 공공기관에 한해서만’ 출연이 가능하다. 하지만 장학재단 지원도 조례에 의한 출연이나 민간장학재단 출연은 불가능하다’는 지적을 한 바 있다.
안전행정부도 이러한 이유로 감사원 감사 이후 ‘지방자치단체의 출연금은 반드시 그 설립과 목적, 지방자치단체의 지도 감독, 당연직 이사의 선임, 이사장의 임면과 정관변경 승인, 예산출연기준 등 지도감독에 필요한 사항을 규정한 설립조례를 근거로 예산을 편성 지출하라’고 통보했다. 이는 제주도 예산편성 지침과도 같다.
반면 서귀포시발전기금은 법령과 조례에 의해 설립된 공공기관이 아니다. 이사장과 이사 모두 민간인으로 구성됐다. 즉 서귀포시발전기금은 공익재단으로 볼 수 있지만 민간장학재단이기 때문에 도는 예산을 직접 출연할 수 없다는 것이다.
그러나 제주도는 어떻게든 발전기금을 출연하기 위해 방안을 모색했다. 결론은 공공기관인 인재개발원, 제주국제화장학재단을 통해 편법으로 지원하는 것이었다.
도는 이를 위해 제주국제화장학재단에 2011년 1차 추경을 통해 10억 원을 지원했고, 제주국제화장학재단은 이 돈을 받아 서귀포시교육발전기금으로 넘겼다. 재단 자율경영 원칙에 입각했다는 명분을 들어서다.
특히 이 과정에서 지원을 합법화로 가장하기 위해 제주도는 2011년 12월 제주국제화장학재단 조례를 개정했다. 조례의 핵심은 서귀포시교육발전기금 사업 지원이 가능토록 한 것이다.
조례개정 당시 특혜 논란은 물론 선거법 논란까지 제기됐다.
당시 강경식 의원(당시 통합진보당)은 “개정된 내용은 구체적 지침·방법이 없어 공직선거법에 저촉될 소지가 다분한데다 심지어 소송제기로 문제가 불거질 수도 있다”면서 “개정안에 대한 사전절차를 충분히 이행했는지도 불투명하다”고 꼬집었다.
도의회 행정자치위원회 검토보고서도 문제점을 지적했다. 보고서는 “특정재단 지원 항목을 추가한 점에 대해 타당한 설명이 필요하다. 만일 지원할 경우 서귀포시교육발전기금에 대한 지원 규모와 지원기간 등 한정적인 규정이 필요하다”고 밝혔다.
그러나 행자위는 상위법이 불허한 개정안이 효력이 있을지에 대한 의문을 제기하면서도 기간을 2013년까지로 한정하고 매년 10억 원씩으로 제한하는 내용을 추가하면서 수정·가결했다.
그런데 더욱 문제가 되는 것은 선거법 위반 논란이다.
제주국제화장학재단이 별도로 받은 법률자문에 의하면 변호사들 대부분들은 문제가 있다고 지적했다.
도가 제주국제화장학재단에 출연하는 것은 가능하다고 봤다. 그리고 제주국제화장학재단이 서귀포시교육발전기금에 지원하는 것도 재량범위 내에서 가능하다고 해석했다.
그러나 지방재정법상 서귀포시교육발전기금에 지원할 목적으로 제주국제화장학재단에 기금을 출연하는 것은 공직선거법 제112조의 규정에 의한 ‘기부행위’에 저촉될 수 있다는 것이 당시 변호사들의 자문결과였다.
특히 지방자치단체는 투명한 예산처리를 위해 사업목적, 방법 등을 밝혀야 하기 때문에 도가 국제화장학재단에 출연하면서 이 사업비를 교육발전기금에 지원하도록 지시하는 경우에는 도가 직접 지원하는 것과 다를 것이 없다고 본 것이다.
이를 뒷받침하는 사례도 있다. 과거 도가 국제화장학재단에 출연하는 기금의 연간 규모는 2억 원 내외에 불과하다는 것이다. 때문에 매년 10억 원이 더 출연되고 장학재단은 10억 원을 교육발전기금으로 지원하면 결국 도가 단순히 국제화장학재단을 경유, 직접 교육발전기금으로 지원한다고 밖에 볼 수 없다.
제주도는 이렇게 매년 10억 원씩 제주국제화장학재단을 통해 서귀포시교육발전기금에 2012년 2011년과 2012년 분 20억 원과 지난해 10억 원 등 모두 30억 원을 지원했다. [제이누리=김영하 기자]
