제주특별자치도는 법정계획을 수립하거나 혹은 당면과제를 수행하기 위한 근거를 제시하기 위하여 많은 용역을 수립하고 있다. 그러나 지역의 현안과 문제점을 잘 파악하여 미래를 정확히 예측하고, 올바른 정책 방향을 제시하고 있는가에 대하여는 많은 논란이 제기되는 것이 사실이다.

환경보전기여금은 오랜기간 논의와 여러차례의 용역이 있었음에도 실행이 무산되어 왔다. 그러한 점에서, 이 논설은 2023년 12월 26일 제주특별자치도가 시행한 ‘(가칭)제주환경보전기여금 제도 도입 실행방안 마련 용역(이하 ‘용역’이라 한다)’의 중요한 쟁점을 진단하고 개선방안을 제시하여 보다 더 충실한 정책이 되기를 기대한다. 다만 찬성 혹은 반대의 문제가 아니라 ‘용역’ 그 자체를 입법정책적 측면에서 검토하고, 다른 ‘용역’을 수행하는 경우에도 보다 더 실행이 가능한 ‘용역’을 수행하여 주도록 촉구하고자 하는 것이므로, 독자들의 많은 의견을 제시하여 주기를 바란다. [편집자 주]

# 수익자 부담원칙인가? 오염원인자 책임원칙인가?

‘용역’ 175∽179쪽은 '수익자부담원칙'을 법적근거로 제시하고 있다. 이는 이전까지 적용하였던 오염원인자 책임원칙(오염원인자를 특정할 수 없거나 직접적 인과관계가 인정되지 않은 경우에는 이 원칙이 적용되지 않는다)을 대체하였으며, 이는 타당한 지적으로 보여진다.

'수익자부담원칙'은 「환경정책기본법」 제7조의2(환경보전사업을 위한 사업으로 현저한 이익을 얻는 경우에 이익을 얻은 자)를 근거로 하고 있으며, ‘용역’ 178쪽은 '제주의 자연환경 보존이 관광객들이 얻는 이익이 분명히 있다.'면서 '청정한 자연환경' 등의 사례를 제시하고 있다.

그러나 법원 판결은 구체적인 사업시행으로 인한 개별적인 이익이 현저한지를 판단하고, 현저한 이익이 없으므로 수익자부담금 부과 처분을 취소한 바 있다(대법원 1983.9.27. 선고83누312판결) .예를 들면 도시계획사업과 같은 개별사업으로 인하여 얻어지는 이익이 현저한 가의 문제이다.

이와 같이 국회와 행정부의 입법심사과정에서 '환경보전을 위한 구체적인 사업은 무엇이며, 이로 인하여 관광객의 얻은 현저한 이익은 무엇인가?'라는 이의제기를 받을 수 있으므로 재검토가 필요하다.

# 법률유보의 원칙과 포괄적위임입법 금지의 원칙

‘용역’ 200∽202쪽은 ‘환경보전분담금’ 제도를 시행하기 위하여 ‘제주특별법(개정안)’과 「제주환경보전분담금 조례안, 이하 (‘조례안)」을 제시하고 있다. 그러나 특별법이라 할지라도 '법률유보의 원칙(헌법 제37조 제2항)'과 '포괄적 위임입법금지의 원칙(헌법 제75조)'은 지켜져야 하며, 이 헌법 원칙을 따르지 않으면 해당법령은 무효사유가 된다.

「부담금관리기본법」 제4조는 이 헌법 원칙을 아래와 같이 명시적으로 선언하고 있다.

이 규정에서 '법률'에 '부과요건 등이 구체적이고 명확하게 규정되어야 한다'는 의미는 국회가 제정하는 형식적인 '법률'로 정하여야 한다는 '법률유보의 원칙'을 말하며, 이 규정에서는 ‘제주특별법’을 의미한다.

'부과요건 등의 세부적인 내용은 해당 법률'에서 '구체적으로 범위를 정하여 위임한 바에 따라....조례·규칙으로 정할 수 있다'는 '포괄적위임입법 금지의 원칙'을 말한다.

‘용역’ 200쪽은 ‘제주특별법(개정안)’을 아래와 같이 제시하고 있다.

그러나 「부담금관리기본법」 제4조가 부담금의 부과 및 징수주체, 설치 목적, 부과요건, 산정방법, 부과요율 등 부과요건 등을 해당 법률에 ‘구체적으로 명확하게 규정’하도록 요구하고 있다.

그러함에도 ‘제주특별법(개정안)’은 ‘부과요건 등’을 '구체적이고 명확하게' 정하지도 않았으며, 구체적으로 범위를 정하지 않은 상태에서 ‘도조례’로 정하도록 위임하여 버렸다. 특히, ‘조례안’ 제4조(기본부과금액) 제1항, 제5조(수납 분담금의 납부 등) 제1항은 ‘제주특별법(개정안)’에 명확하게 규정되어야 할 ‘부과요건’에 해당된다.

따라서 ‘부과요건’ 등은 ‘제주특별법(개정안)’에 구체적이고 명확하게 규정하여야 하고, ‘도조례안’ 위임하고자 한다면 다시 ‘제주특별법(개정안)’에서 세부적인 사항을 ‘구체적으로 범위를 정하여’ 위임하여야 한다.

# 납부의무자가 아닌 다른 주민(사업자)에게 분담금 징수 의무부과

‘제주특별법(개정안)’ 제351조의4 제1항은 분담금의 부과 징수주체는 ‘도지사’이며, 징수 대상은 ‘관광객 등’으로 정하고, ‘조례안’ 제3조 제1항은 시설 등의 ‘이용자’에게 부과하도록 정하고 있으므로 분담금의 납부의무자는 ‘관광객’ 혹은 시설 ‘이용자’를 의미한다.

다만 ‘제주특별법(개정안)’의 위임없이 ‘조례안’ 제5조 제1항은 ‘부과징수의 주체(도지사)’ 혹은 ‘납부의무자(관광객)’가 아닌 ‘주민(사업자)’에게 분담금을 징수하여 제주특별자치도에 납부할 의무를 부과하고 있다.

그러나 「지방자치법」 제28조 제1항 단서에 의하여 '주민의 권리제한과 의무를 부과하는 조례'는 ‘법률’의 구체적으로 범위를 정하여 위임하여야 하므로, ‘제주특별법(개정안)’에 명시적으로 정하고, 그 세부적인 사항을 ‘조례안’에 위임하여야 한다.

# 권리구제절차

「부담금관리기본법」 제5조의4는 '납부의무자가 위법하거나 부당한 부담금의 부과징수로 인하여 권리 또는 이익을 침해받았을 경우에 이의신청을 할 수 있도록' 적절한 권리구제절차를 해당 법령에서 명확하게 정하도록 규정하고 있다.

그러함에도 해당 법령(‘제주특별법(개정안)’과 ’조례안‘)은 권리구제 절차를 정하지 않았다. 이 권리구체절차를 정하지 않은 ‘제주특별법(개정안)’과 ‘조례안’은 무효사유가 될 수 있으므로 반드시 보완이 필요하다.

# 권한이양과 관련된 문제

‘용역’ 200쪽에 의하면 ‘제주특별법(개정안)’은 「부담금관리기본법」이 정하는 중앙행정기관의 장’의 권한을 ‘도지사’에게 이양하도록 제시하고 있다.

「부담금관리기본법」 제6조는 부담금의 신설 또는 변경에 관하여 ‘중앙행정기관의 장’의 ‘기획재정부장관’에게 다탕성 검토를 요청하는 규정이며, 제6조의 2는 ‘중앙행정기관의 장’이 기획재정부장관에게 부담금운용종합계획서를 제출하는 규정이다.

제7조는 ‘중앙행정기관의 장’이 부담금운용종합보고서를 기획재정부장관에게 제출하고 기획재정부장관이 국회에 제출하는 규정이며, 제8조는 ‘중앙행정기관의 장’이 기획재정부의 지침에 따라 부담금 운용을 평가하는 규정을 말한다.

여기에서 ‘중앙행정기관의 장’은 ‘제주특별법’의 주무관청으로 ‘행정안전부장관’이며, ‘행정안전부장관’을 ‘제주특별자치도지사’로 본다는 의미이다. 따라서 ‘제주특별법’이 개정된다면 ‘제주특별자치도지사’가 기획재정부장관에게 환경보전부담금 신설에 관한 ‘계획서’를 제출하여 타당성 검토를 요청하고, 부담금운용심의위원회의 심의를 받아야 한다. 또한 부담금 운용을 기획재정부장관의 지시에 따라 이행하여야 하므로 큰 의미를 가질수 없다.

마치면서 제주특별자치도가 각종 법정계획과 당면한 사항을 이행하려면 ‘용역’은 필수적인 절차이다. 그러나 실현가능성을 정확히 판단하기 위하여는 보다 더 치밀한 ‘용역’을 시행하기를 기대한다. <끝>