제주특별자치도는 법정계획을 수립하거나 혹은 당면과제를 수행하기 위한 근거를 제시하기 위하여 많은 용역을 수립하고 있다. 그러나 지역의 현안과 문제점을 잘 파악하여 미래를 정확히 예측하고, 올바른 정책 방향을 제시하고 있는가에 대하여는 많은 논란이 제기되는 것이 사실이다.

환경보전기여금은 오랜기간 논의와 여러차례의 용역이 있었음에도 실행이 무산되어 왔다. 그러한 점에서, 이 논설은 2023년 12월 26일 제주특별자치도가 시행한 ‘(가칭)제주환경보전기여금 제도 도입 실행방안 마련 용역(이하 ‘용역’이라 한다)’의 중요한 쟁점을 진단하고 개선방안을 제시하여 보다 더 충실한 정책이 되기를 기대한다. 다만 찬성 혹은 반대의 문제가 아니라 ‘용역’ 그 자체를 입법정책적 측면에서 검토하고, 다른 ‘용역’을 수행하는 경우에도 보다 더 실행이 가능한 ‘용역’을 수행하여 주도록 촉구하고자 하는 것이므로, 독자들의 많은 의견을 제시하여 주기를 바란다. [편집자 주]

# 국회의원 입법 추진은 가능한가?

‘용역’ 26∽31쪽에는 국회의원 입법(안)을 제시하고 있으며, 제주특별자치도는 ‘환경보전기여금’을 '국회의원 입법으로 추진하겠다'고 밝힌 바 있다.

국회는 헌법 제40조에 의하여 '법률'을 제정하는 국가기관이다. 국회가 제정한 「부담금관리기본법」 제3조에 의하여 부담금은 각 개별 ‘법률’이 정한 경우에만 가능하며, 현재는 「개발이익 환수에 관한 법률」 제3조에 의한 ‘개발 부담금’을 비롯하여 96개의 각종 부담금, 분담금, 부과금, 출연금, 기여금 등이 운용되고 있다.

그러므로 ‘환경보전분담금’ 제도를 신설하려면 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위안 특별법(이하 ‘제주특별법’)」은 물론 「부담금관리기본법」 제3조(별표)에 대한 개정이 이루어져야 하며, 국회의 관할권한에 속하므로 국회의원 입법추진은 가능하다.

그러나 이미 제정된 ‘법률’로 행정부에서 처리하도록 권한을 부여한 사무를 집행하는 것은 국회가 할 수 있는 사항이 아니다.

# 행정부의 관할 권한

헌법 제66조 제4항에 의하여 행정권은 정부에 속한다. 즉, 국회가 제정한 법률을 집행하는 권한은 행정부의 권한이다. 「부담금관리기본법」 제6조에는 부담금을 신설하거나 변경할 경우에 수행하여야 하는 사전절차를 정하고 있으며, 이는 국회가 아니라 행정부(소관 행정부처)가 하여야 할 사항이다.

여기에서 ‘중앙행정정기관의 장’은 ‘행정안전부장관’을 의미한다. 즉 ‘제주특별법’을 개정하여 환경보전분담금을 신설하고자 하는 경우에 해당하므로 ‘제주특별법’ 주무부처 장관인 ‘행정안전부장관’을 의미하며, ‘행정안전부장관’에 한하여 타당성 검토를 ‘재정경제부장관’에게 요청 할 수 있다.

법률이 명시적으로 규정된 만큼, 국회 혹은 관할권한이 없는 다른 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 할 수가 없다.

# 사전 절차 ; 타당성 검토와 부담금운용심의위원회 심의

또한 이 규정은 '해당 법령안의 입법예고 혹은 중앙행정기관의 장이 정하기 전'이라는 사전절차를 정하고 있으므로, ‘제주특별법’ 개정 절차를 진행하기 이전에 행정안전부장관이 기획재정부장관에게 ‘환경보전분담금’ 신설에 관한 ‘타당성 심사’를 요청하여야 한다.

기획재정부장관은 ‘타당성 심사’를 요청받으면 ‘부담금운용심의위원회’로 하여금 ‘심의’하게 하여야 한다. 그러므로 정상적인 절차라면 제주특별자치도(환경보전부담금 신설 ‘계획서’ 제출) ⇒ 행정안전부장관(타당성 검토요청) ⇒ 기획재정부장관(부담금운용심의위원회 심의요구) ⇒ 부담금운용심의위원회(심의)가 우선 이행되어야 한다.

‘제주특별법’ 개정은 이 사전절차를 이행한 후에야 기획재정부의 타당성 검토결과와 심의결과를 첨부하여야 국회입법 절차 진행이 가능하며, 이 경우에는 주무관청인 행정안전부장관이 추진하여야 할 사항이다.

또한 이 심의에서 가결되어야 ‘제주특별법(개정안)’에 대한 입법절차 진행이 가능하며, 부결되면 입법추진이 불가하다. 뿐만 아니라. 이 사전절차를 이행하지 않는다면 국회의원 입법추진을 한다 할지라도 행정부의 동의를 얻지 못하여 추진이 불가능하다. 따라서 국회의원 입법추진방향은 수정이 불가피하다.

다만 ‘용역’ 200쪽은 ‘제주특별법’을 개정하여 「부담금관리기본법」이 규정하는 '중앙행정기관의 장'을 '도지사로 본다'는 방안을 제시하고 있으나, 개정된다 할지라도 제주특별자치도에서 ‘계획서’를 기획재정부에 제출하여 타당성 검토와 부담금심의위원회의 심의를 받아야 한다는 점에서 크게 다를 바 없다.

# 부담금 신설에 관한 ‘계획서’

환경보전부담금을 추진하기 위한 첫 단계로 「부담금관리기본법」 제6조 제2항은 중앙행정기관의 장이 부담금 신설에 관한 ‘계획서’를 재정경제부장관에게 제출하여 타당성 검토를 받는 것이다. 동법 시행령 제2조 제1항은 ‘계획서’의 기본요건을 아래와 같이 정하고 있다.

이 ‘부담금 신설에 관한 계획서(안)’는 기획재정부의 타당성 검토와 부담금운용심의위원회의 심의를 위한 기본자료이므로 충실하게 작성이 되어야 하나. ‘용역’에는 제시되지 않았으므로, 이 ‘계획서(안)’이 충실히 보완되어야 한다.

또한 ‘용역’에는 ‘예상 징수액’이 제시되지 않았으므로 구체적으로 투명하게 제시되기를 권한다.

특히 부담금운용심의위원회의 심의기준에 맞도록 작성되어야 하며, 「부담금관리기본법」 제6조 제3항은 “(1) 부담금을 신설 또는 변경할 명확한 목적이 있을 것 (2) 부담금의 부과요건 등이 구체적이고 명확하게 규정되어 있을 것 (3) 부담금의 재원 조성의 필요성과 사용목적의 공정성 및 투명성을 각각 갖추었을 것 (4) 기존의 부담금과 중복되지 아니할 것 (5) 부담금의 부과가 조세보다 적절할 것 (6) 부담금의 존속기한이 목적을 달성하기 위하여 필요한 최소한의 기간으로 설정되어 있을 것. 다만, 그 부담금을 계속 존속시켜야 할 명백한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다.“는 부담금운용심의위원회의 심의기준을 정하고 있으므로, ‘계획서’는 이 심의기준을 충실히 고려하여 제시되어야 한다.

특히 법률 개정보다도 재정경제부의 타당성 검토와 부담금운용심의위원회의 심의는 넘기 어려운 난관이 예상되므로 치밀한 추진전략 마련이 필요하다. <다음편으로 이어집니다.>

☞조시중은? = 제주특별자치도의 사무관으로 장기간 근무하다가 은퇴하였다. 근무 기간 중 KDI 국제정책대학원에서 정책학 석사, 미국 캘리포니아 웨스턴 로-스쿨에서 법학 석사 학위를 취득하였다. 최근에는 제주대학교 대학원에서 법학박사 학위를 취득하였다. 현재는 제이누리 객원 논설위원으로 일하고 있다.