사실 지방선거는 다른 선거, 즉 대선이나 총선을 통해 대통령과 국회, 정당 등의 그간 국정 운영에 대한 비판적 평가와 더불어 새로운 비전이나 전망이 창출되듯이 기존 지방정부의 단체장, 지방의회의 의원에 대한 평가와 함께 새로운 비전, 전망, 사업 등을 발굴해내는 과정이다. 그리고 기존 단체장이나 의원을 교체해야 할 필요가 있다면 새로운 지역 일꾼을 찾아내 주민의 대표로 선출하는 과정이 이루어지기도 한다.
그러나 현실은 이러한 기대와는 다르다. 우선 지방정부의 자치권은 여전히 제약되어 있을 뿐만 아니라 심지어는 오히려 제약의 강도가 더 세지고 있다. 지방정부를 더욱 옥죄어오는 형편이다. 특히 재정적인 측면에서 지방정부는 앞으로 더욱 어려운 현실을 맞게 될 것이다. 전 국민적 기대 속에서 중앙정부는 복지정책에 더욱 중점을 둘 수밖에 없으며, 이에 따른 각종 사업 프로그램은 향후 더욱 확대될 전망이다. 이미 익숙해진 영·유아보육비, 무상급식, 기초연금 등만 하더라도 지방정부는 중앙정부의 시책에 맞춰 대응자금 마련을 위해 안 그래도 어려운 재정 상황에 더욱 허리띠를 졸라 매야 할 상황이다. 이에 대처하기 위해서는 국고보조금, 교부금, 균형발전특별보조금 등에 대한 구조적인 재정개혁이 필요하다.
특히 국고보조금 사업은 80년대 관련 법률이 제정된 이래로 단 한 차례의 법 개정도 없이 시행되고 있어 현 시점에서 지방정부에 불리한 조항이나 내용을 수정하고, 중앙정부의 재정적 지원 폭을 확대해야 한다.
무엇보다도 복지 분야의 재정자치권 요구는 매우 중요하다. 지역주민생활과 밀접한 기초자치단체는 현장 데이터를 통해 복지업무를 체계적으로 기획하여야 하며, 중앙정부는 복지 유형에 따라 중앙-지방간 업무의 합리적 배분뿐만 아니라 기초연금 등과 같은 보편적 복지 영역은 중앙정부 단위에서 전적으로 책임지는 방식으로 전환되어야 한다. 더 나아가 국가재정과 지방재정을 통합하여 교부세 등의 배분비율을 높일 수 있도록 추진하는 방안도 검토할 단계다. 가령, 환경관련 부담금의 경우 지방정부에서 지방환경세로 직접 거두어 세원으로 확보하는 것이 필요하다.
이런 점에서 스웨덴과 같은 지방분권 복지선진국에서는 지방에서 거둬들인 세금은 일차적으로 지방정부에서 지방재원 소요분을 우선적으로 배정한 후 중앙정부로 이전하는 방식을 채택하고 있는 사례도 참고할 만하다. 우리와는 달리 재원의 역이전 방식을 채택하고 있는 셈이다. 복지재원+보조금 개혁+세원확보 등과 같이 관련 분야가 하나의 팩키지로 묶여 개편 작업이 진행되어야 재정 개편 논리의 타당성 확보 및 실효성을 거둘 수 있을 것이다.
분권의제도 백화점식으로 나열하는 추상적인 수준에서 벗어나 과거 지방소비세, 지방소득세의 법제화 사례와 같이 구체적이고 실현가능한 의제로 시민적 합의와 전국적 연대를 묶어 낼 수 있는 차원에서 개발되고 추진되어야 한다. 예컨대, 향후 영유아보육료 등 늘어나는 복지 재원에 대한 국고보조금 대응 재원 마련을 위해서는 지방재정 확보가 무엇보다 절실하다. 이를 위해서 현행 국세인 법인세나 종합부동산세 등의 일부를 지방세로 전환하는 지방법인세, 지방부동산세 신설 요구 등도 논의할 만하다. 이는 복지행정의 최일선에 서 있는 지방정부로서는 당연한 요구이며 타 지방정부의 호응도 얻기 쉬울 것이다.
다음으로 지방자치 발전에 있어 중앙정부와 지방정부 간 단체자치적 관점뿐만 아니라 지방정부와 주민 간에 있어 주민참여를 전제로 한 주민자치적 관점이 더욱 부각되어야 한다. 행정의 효율성을 중심에 두느냐, 아니면 시민의 삶과 주민 서비스 확대에 초점을 두느냐에 따라 지방자치와 지방분권의 의제는 상반된 의제가 도출될 수도 있다. 의제 설정에 있어 수도권과 지방이 함께 상생할 수 있는 의제가 개발되어야 하며, 생활밀착형 지방자치 담론을 중심으로 의제를 개발하는 작업이 요구된다. 이는 현 정부가 강조하고 있는 잘못되고 왜곡된 ‘비정상’적 상태를 ‘정상화’ 하는 차원에서 올바르게 지방자치의 구조 개혁을 할 수 있는 계기가 될 것이다. 지방정부와 시민 간의 관계 속에서 주민 간 갈등해소와 주민참여예산과 같은 주민참여 장치 마련과 제도화가 이번 선거를 계기로 굳건히 정착될 수 있어야 할 것이다. 이런 점에서 지방의정 및 지방행정 활동에 있어 주민참여 및 협의의 의무화 규정도 법개정을 통해 신설할 필요가 있다.
뿐만 아니라 자치재정권, 자치입법권, 자치조직권, 자치행정권을 중심으로 한 전통적인 자치권 확대 요구와 더불어 지방자치의 새로운 의제들도 새롭게 등장하고 있다. 이는 시대적 변화와 흐름에 따라 지방정부를 둘러싼 환경적 변화가 이루어지면서 발생하는 새로운 요구에 대한 지방정부의 적절한 대응력이 필요하기 때문이다. 즉 이는 지방자치의 시대적 미션의 변화로 볼 수 있다.
현 시점에서 지방자치의 시대정신은 기본적인 자치권과 참여 확대뿐만 아니라 고령화, 도시화 추세 속에서 ‘지역의 경쟁력 제고’ 라는 지역발전 의제를 함께 공유할 수밖에 없다는 의미이다. 이제는 지방자치가 지방자치의 제도화와 주민참여 확대라는 전통적인 틀 속에서만 머물 수 없으며, 전 세계적 글로벌화의 진전에 따른 동북아시아 도시 간 경쟁 구도의 강화 속에서 지역의 자생력과 자립성을 확보하지 않고서는 지역의 생존 자체가 위협받을 수 있는 상황으로 치닫고 있다.
이에 대처하기 위하여 지방분권, 지역균형발전, 광역경제권 형성을 위한 상호 논리적 연계성 확보 및 정책적 연관성을 강화하여 나가야 할 책무가 우리에게 놓여져 있다. 과거 노무현 정부 당시 수도권 규제 원칙을 근간으로 하여 공공기관의 이전, 지역산업의 클러스터 구축, 지역 인재 양성 등을 바탕으로 한 지역균형발전 논리도 지방분권의 지체로 인해 지방정부의 주도적 권한 및 참여가 제약됨으로써 한계에 봉착했었다. 이 뿐인가. 지난 이명박 정부의 광역경제권 정책 역시 광역권경제발전위원회를 중심으로 한 광역추진체계의 조직화, 광역계획 수립과 집행에 따른 광범위한 분권적 권한 없이는 실효적 결과를 얻을 수 없음을 이미 경험한 바 있다.
분권 없는 균형발전, 분권 없는 광역경제권은 무의미한 사상누각이며 공염불에 지나지 않으며, 역으로 균형발전과 광역경제권 전략 없는 단순 분권적 사고만으로는 지역의 자치권과 자율성, 자생력을 확보할 수 없다는 뼈아픈 교훈을 되새길 필요가 있다. 이와 더불어 현재 진행 중인 중앙정부 차원의 규제개혁이 지방의 자율성과 지방분권과 어떻게 맞물릴 것인가에 대해서도 고민과 대응책이 필요하다고 본다.
중국 베이징․톈진 중심의 환발해 광역권, 상하이․쑤저우․닝보 등지의 장강삼각주 광역권, 그리고 광저우․홍콩․선쩐 등지의 주강삼각주 광역권 등의 구축과 경쟁력 강화 추세는 상당한 속도로 진전되고 있으며, 일본의 경우 과거 민주당 내각에서 추진되다가 자민당 내각으로 전환되면서 지체되고 있지만 광역경제권 추진 계획을 수립한 바 있다. 우리에겐 매우 불쾌한 인물로 기억되겠지만, 오사카 시정을 맡고 있는 하시모토 도루 시장은 도쿄도와 맞먹는 경쟁력 있는 오사카도 구상에 거의 모든 정치력을 걸고 있다시피 하고 있다.
이러한 동북아시아 주요 도시들 간의 경쟁 속에서 우위를 점하기 위해서는 부산·제주도 등은 지방자치와 분권의 지속적 추진은 물론 도시경쟁력 확보를 위한 지방분권, 균형발전, 광역권 전략을 삼위일체로 한 통합적 논리로 재구성하여 다각도로 적극 추진하여야 하며, 중앙정부와 지방정부 간에도 긴밀한 입법적, 재정적 협력체제 구축을 위한 노력이 절실하다.
이를 위해서는 무엇보다도 향후 우리나라가 지방분권국가를 지향하고 있음을 헌법 전문 개정을 통해 명시함으로써 지방정부의 위상 및 권한을 최대한 보장할 때, 관련 법률이나 시행령 등에 있어 실천력을 담보하게 될 것이다. 과거 2002년 프랑스는 헌법, 2006년 독일은 기본법 개정을 통해 이와 같은 지방자치와 지방분권의 강화를 명시한 바 있는데 이는 선진국의 경우 21세기 국가와 지방정부 간 관계가 어떻게 변화해야 하며, 지역의 경쟁력 확보가 무엇보다 중요함을 절감하고 있음을 시사해준다.
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