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JDC는 과연 누구를 위하여 종을 울리나김승석의 [제주개발법제사(23)] 제주개발센터(JDC)에 대한 회고와 전망
김승석 변호사  |  duta8@nate.com
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승인 2021.02.01  15:04:22
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▲ 제주국제자유도시개발센터

제주국제자유도시개발센터(JDC)는 2006년 7월 제정된 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법(이하 ’제주국제자유도시 특별법‘이라 한다) 제261조(현행 166조)에 근거하여 설립된 공법인이다.

그 설립 목적은 국제자유도시 개발을 위한 여러 사업을 시행하기 위함이다. 여기에는 ➀토지의 취득·개발·비축·관리·공급 및 임대 ➁개발센터(JDC)가 사업의 주체로서 시행하는 관광·산업단지(예, 제주첨단과학기술단지)의 조성과 단지 내의 의료·건강산업 육성과 지원 및 주택사업 ➂투자진흥지구의 조성·관리 ➃영어교육도시의 조성·관리 ➄외국의료기관의 유치 및 설립·운영 지원 ➅그 밖에 도민소득 향상 및 국제화를 위한 지원 사업 등이 있다.

21세기 제주 경제·사회의 안정적 성장을 위해서는 국제자유도시의 건설은 필연적인 도전이며, 외국인 직접투자의 유치는 국제자유도시의 완성을 위한 필요·충분조건이라 할 수 있을 것이다. 그런 까닭에 국제자유도시와 관련된 국내외 투자유치업무의 총괄권한을 개발센터(JDC)는 수권(授權)받았고(구 265조, 현행 170조), 국제자유도시 개발에 소요되는 자금조성을 위한 지정 면세점(면세품 판패장) 운영권의 특혜까지 받았다.

제주국제자유도시 특별법에 근거하여 「제주국제자유도시 기본계획」이 수립되었고, 이에 더하여 2006년 수립된 「제주국제자유도시 종합계획(보완)」에 따르면, 핵심 프로젝트(예, 영어교육도시사업, 헬스케어타운사업, 신화역사공원)와 전략프로젝트(예, 제2첨단과학기술단지, 쇼핑아울렛 개발) 모두 개발센터(JDC)가 주도적으로 추진하도록 정하고 있다.

개발센터(JDC)는 제주국제자유도시 건설을 위한 개발주도권을 중앙정부로부터 수권을 받았다는 점에서 구약 성경 <욥기>에 나오는 지상 최강의 괴이한 동물인 '리바이어던(Leviathan)'에 비유할 수 있다.

중앙정부의 대리인격인 개발센터(JDC)가 아래에서 예시한 여러 가지 개발사업의 시행자로서 제주의 가치 또는 정체성을 고려하기 보다는 국제적인 위락관광지 조성을 통해 ‘외화벌이’ 국부창출의 매개체가 된 것이 아닌가 하는 의심이 부쩍 든다.

제주국제자유도시 조성을 위한 7대 선도 프로젝트의 하나인 신화역사공원의 최초 개념은 제주의 신화․역사․생태적 가치를 살린 테마 공원을 조성하겠다는 것이었다. 그런데 2014년 11월 27일 외자유치 촉진의 명분하에 신화역사공원 A지구에 외국인 전용카지노(10,683㎡) 시설이 가능하도록 그 조성사업변경이 이뤄진 것이다. 그 카지노 운영주체인 ‘리조트월드 제주’의 람정제주개발㈜과 사업시행자인 JDC와 허가권자 제주특별자치도지사 3자간의 이해가 맞물리면서 거창한 계획 하에 곶자왈 140만평을 파헤친 신화역사공원은 마침내 변형되고 말았다.

어디 그뿐인가? 제주첨단과학기술단지는 제주국제자유도시 특별법 제41조, 산업입지법 제4호에 근거하여 JDC가 조성한 산업단지이다. 그 산지 22만3400㎡ 중 7%에 해당하는 7만6580㎡가 유·초·중등교육(외국인 학교 포함) 관련시설인데, 위 시설용지를 해당 토지소유자들로부터 공공용지 협의취득한 후 지반정리공사만 한 채 10년 넘도록 방치하였다가 2016년 12월 28일자로 기정 용지 6만9892㎡를 4만8792㎡로 감축하고 그 감축 면적에 ‘행복주택 등(800세대)의 공공주택 사업용지’로 변환하고 말았다.

JDC는 그럴듯한 변명을 내세운다. 하지만 자평(自評) 또는 타평(他評)에 의하더라도 JDC가 추진한 사업 중 가장 성공했다는 영어교육도시의 교육환경 인프라가 경쟁 상대인 국내 6곳의 경제자유구역보다 비교 우위에 있어서 외국인 학교의 설립 예정자들은 현존 영어교육도시에 관심을 갖고 있고, 오히려 제주첨단과학기술단지 내 교육시설용지에는 투자가치가 별로 없을 것이라고 예단하고 분양·입주를 꺼리고 있을 것이라는 측면을 고려할 때, 기 조성된 교육시설용지의 분양이 난관에 봉착했다고 보고 토지보상법 제91조 소정의 환매권 행사 기간(10년)이 도과하자 용도변경(학교용지⇒대지)을 선택한 것으로 보여 진다.

그러나 토지보상법 제91조 제1항 중 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년 이내에 환매권 행사를 해야 한다.’라는 규정은 헌법상 보장된 재산권을 침해하므로 이 규정의 적용을 정지한다는 헌법재판소의 결정(2020년 11월 26일자 2019헌바131)에 따르면 국가 또는 지방자치단체, 그리고 JDC, 토지국토공사와 같은 공공법인이 개발용지를 협의취득하거나 수용할 경우, 그 취득일로부터 10년 간 해당 공익사업에 사용하지 아니할 경우 비록 환매권 행사기간 10년이 넘더라도 원 토지소유자들이 환매권을 행사할 수 있으므로 헌법재판소가 경고장을 보낸 것과 다름이 없다.

개발센터(JDC)의 시행착오 내지 실책이 여기에서 그치지 않는다. 2010년 승인을 받아 추진한 예래 휴양형 주거단지는 원래 서귀포시가 구 도시계획법(현, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 이하 ‘국토법’이라 한다.)에 기하여 유원지(도시계획시설)로 지정된 곳인데, 유원지의 기능에 부적합함에도 JDC의 인·허가 신청에 따라 제주특별자치도지사가 휴양형 주거단지 지정한 처분의 위법 여부가 문제가 됐다. 국토법에서 정한 ‘유원지’는 광장, 공원, 녹지 등과 함께 공간시설 중의 하나로서 주로 주민의 복지향상에 기여하기 위하여 설치하는 오락과 휴양을 위한 시설인 반면, JDC가 추진하고자 하는 휴양형 주거단지는 국내외 관광객, 특히 고소득 노년층을 유치하여 중장기 체류하도록 함으로써 관광수익을 창출하는 것을 목적으로 하는 시설로서 그 개념과 목적에 있어서 전혀 다르다. 이 점 등을 간과하여 제주특별자치도가 JDC에게 휴양단지의 개발허가를 한 것은 위법하다는 것이 광주고등법원 제주 행정부(2009누401)의 판단이고, 대법원도 고법 판단이 옳다고 선고했다.

이로 인해 수 천 억 원 상당의 재산상 피해가 발생하여 소송으로 번지고, 원 토지소유자들은 수용 토지의 반환을 재판상 청구하는 개발사의 오점을 낳았다. 현재 진행 중인 송악산 유원지 개발의 적법성 내지 타당성 문제도 이와 비슷하다.

지난 15여 년의 JDC 개발사에서 난개발을 유형적으로 분석해본다면, 크게 두 가지이다. 근거법령의 해석을 잘못하거나 절차를 위반하여 개발 인·허가(변경 포함)를 한 것이 그 하나이고, 근거 법령의 규제 장치를 교모하게 회피하여 수익창출에 눈이 먼 경우(예, 첨단과학기술단지의 용도 변경 허가 등)가 그 둘이다.

지난날 JDC의 지도층이 개발 가능한 토지의 확보와 비축, 그리고 분양을 통한 투자원금의 회수에만 몰두하고 환경보전에는 소홀이 하였을 뿐만 아니라 도민행복을 위한 가시적 성과를 올리지 못했다고 보여 진다.

 
▲ 김승석 변호사

JDC의 위상과 미래 전략에 대하여 선택 가능한 대안들이 제시되고 있다. 필자의 소견은 이렇다. 제주국제자유도시의 발전과 투자재원 확보를 하려면 중앙정부의 의지와 힘이 뒷받침되어야 하므로 현행과 같이 국가공기업 체제를 유지하는 것이 바람직하다고 본다. 그 명칭은 새만금개발공사의 사례에서 보듯 ‘제주국제자유도시 공사’로 개명하는 것도 검토해야 할 것이다.

마지막으로(24회), 제주국제자유도시의 출범 후에 국내외 투자가 얼마나 이루어졌고, 또 제주발전에 얼마나 기여하였는지를 회고하면서 이 글을 마치고자 한다. <다음편으로 이어집니다.>

김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이자 변호사다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.

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