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한반도 최근세 화산 송악산, 개발 광풍을 견뎌내다김승석의 [제주개발법제사(21)] 개발과 보존의 논쟁사를 몰고 온 송악산의 역사
김승석 변호사  |  duta8@nate.com
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승인 2021.01.04  09:57:05
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▲ 송악산 뉴오션타운 조감도.

중국자본인 신해원유한회사가 추진하고 있는 송악산 ‘뉴오션타운’ 개발계획은 현재 진행 중이다. 원희룡 도지사는 개발을 유보하고 자연환경을 그대로 보존하는 방향으로 가닥을 잡은 것 같다.

개발과 보존의 첨예한 논쟁은 뒤로 하고, 먼저 과거의 송악산 개발사를 회고하는 것도 이 논쟁의 실익을 따지는데 유익할 것 같아서 몇 자 적어 보겠다.

송악산 관광개발의 역사는 크게 2008년 12월 송악산 관광지 지정의 폐지 전과 후로 분류할 수 있다.

제주도개발특별법에 의한 관광지 지정에 따라 기초자치단체인 남제주군의 주도 하에 개발 사업을 견인하던 시기의 송악산에 대한 법적 규제는 [표1] 기재와 같다.

[표1]

- 사업지역 : 서귀포시 대정읍 상모리 산 1번지에 있는 송악산 분화구 일원
- 1977년 2월 8일 도시공원법에 의한 도시자연공원으로 지정
- 1994년 6월 2일 분화구 지역을 포함한 그 일원 162만8822㎡를 제주도개발특별법에 의한 제주도종합개발계획에 따라 송악산관광지구로 지정
- 분화구지역 32만2000㎡는 제주도개발특별법에 의한 절대보전지역으로 지정
- 분화구지역 이외의 지역(110만9000㎡)은 1995년 12월 30일 도시계획법에 의한 유원지지정

남제주군수는 1999년 3월 27일 [표2] 기재와 같이 남제주리조트㈜를 사업시행예정자로 지정했다.

사업시행자가 [표3] 기재와 같이 1999년 9월 27일 송악산관광개발사업에 대한 환경영향평가서 초안을 제출하여 이에 대한 공람 및 주민설명회 등을 거쳐 같은 해 12월 제주도지사와의 협의를 마치자, 남제주군수는 1999년 12월 21일 집단시설이 들어서는 위 공원구역 63만9092㎡를 자연공원법상 자연환경지구에서 집단시설지구로 용도지구를 변경하는 공원계획변경결정을 하여 1999년 12월 27일 이를 고시한 후 같은 달 29일 사업시행자에게 자연공원법에 따른 마라해양군립공원 집단시설지구 공원사업시행허가처분을 하였고, 제주도지사는 같은 달 30일 송악산관광지 개발사업시행승인처분(승인면적 95만7856㎡ = 유원지 31만8730㎡ + 군립공원 63만9126㎡)을 하였다.

[표2]

- 1999년 8월 경 사업시행예정자 분화구 지역 이외의 지역(현, 알오름 일대)에 숙박시설과 상가시설 등의 집단시설설치를 내용으로 하는 관광단지개발계획을 수립하여 승인요청
- 남제주군수 1999년 8월 16일 제주도지사에게 마라해양군립공원 구역 확대 승인신청 [변경 전 공원구역] 마라도, 가파도에 이은 산방산 용머리 해안지역 4922만8000㎡
- [변경 후 공원구역] 송악산 분화구 지역을 포함한 송악산지역의 토지 52만7000㎡를 추가, 편입
- [법적 근거] 자연공원법
- [배경/이유] 기존의 유원지 또는 도시공원 지역에서는 대규모 숙박시설, 상가시설의 설치가 불가능하므로 자연공원법에 의한 ‘집단시설지구’로 지정함으로써 개발을 쉽게 하고자 함
- 제주도지사 1999년 10월 21일 마라해양군립공원 확대 승인

[표3]

- 숙박시설 24만1122㎡(25.1%) :호텔 4동 777실, 콘도 1동 185실, 빌라콘도 2동 110실
- 상가시설 8만5169㎡
- 공공편익시설 9만69㎡
- 휴양문화시설 6만6858㎡
- 기타(공유수면, 녹지 등) 24만2159㎡
- 운동오락시설(해양레저, 워터파크, 모노레일 등) 23만2479㎡
- 법적 근거 : 제주도개발특별법, 관광진흥법 제50조, 제52조, 제53조

대정읍 하모리 거주하는 어떤 주민이 2000년 남제주군수와 제주도지사를 공동 피고로 하여 송악산 관광지 개발사업의 시행승인 처분 취소의 행정소송(제주지방법원 2000구232호)을 제기하였다.

그 요지는 이렇다. (피고) 남제주군수가 절대보전지역으로 지정된 분화구지역을 포함한 송악산 지역을 마라해양군립공원구역에 편입시켜 그 용도지구를 집단시설지구로 변경하는 공원계획변경처분을 하고, (피고) 제주도지사가 사업시행자에게 관광지개발사업시행승인처분을 한 것은, ① 학술적, 문화재적으로 보존가치가 크고 제주도개발특별법에 의하여 절대보전지역으로 지정된 이중분화구 화산체의 원형을 훼손하는 결과가 되어 제주도개발특별법의 취지에 위반되고, ② 제주도개발특별법령과 자연공원법령 및 환경영향평가법령에 규정된 환경영향평가에 관한 절차 규정에 위반되고, ③ 자연공원법상 집단시설지구 지정의 요건에도 맞지 아니하고, ④ 사업시행허가 후 사업지구내에 있는 군유지를 헐값에 사업시행자에게 매도하여 특혜를 주었을 뿐만 아니라 이러한 군유지 매각은 자연공원법 및 제주도개발특별법에 위반되는 등의 사유가 있어서 위법한 허가 처분에 해당된다는 것이었다.

   
▲ 항공기에서 촬영한 송악산 전경. [제이누리DB]

제1심 법원은 원고는 소 제기 당시 이 사건 개발사업지구에서 반경 3㎞ 이상 떨어진 남제주군 대정읍 하모리에 상주하지도 아니하고 또 위 개발사업지구 내 또는 그 인근에 토지 등을 소유하고 있지 아니하여 이 사건 각 처분의 취소 또는 무효확인을 구할 법률상 이익이 없다고 판단하여 원고의 청구를 기각하였다.

다만 판결에 앞서 “마라해상군립공원 구역 중 제주도개발특별법에 의하여 절대보전지역으로 지정된 구역에 대하여 자연공원법상 집단시설지구에서 자연환경지구로 변경하는 공원계획변경절차를 이행하라.“는 화해권고를 하였다는 점에서 피고 남제주군수가 절대보전지역으로 지정된 분화구지역을 포함한 송악산 지역을 마라해양군립공원구역에 편입시켜 그 용도지구를 집단시설지구로 변경하는 공원계획변경처분에 내용상의 위법이 있음을 간접적으로 밝혔고, 이 사건 행정처분효력정지 가처분사건{제주지방법원 2000아9, 광주고등법원 (제주)2000아3}에서도 그 위법성을 확인하였다는 점에서 인, 허가관청인 남제주군수가 개발사업자의 사익추구에 앞장섰다는 비난을 피할 수 없게 되었다.

   
▲ 2000년 초 송악산 개발 논란을 불러온 N리조트의 사업 초기 풍경이다. 사업을 알리는 조감도가 사업지구 인근에 세워졌다. [제이누리DB]
 
▲ 김승석 변호사

2002년 8월 1일 송악산 관광지 개발사업 시행승인 후, 사업시행자가 2년 내 착공이 이뤄지지 않자, 위 개발사업 시행승인은 실효됐다.

「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시조성을 위한 특별법」 제223조, 동법 시행령 제43조의 규정에 따라 2006년 12월 4일 고시된 ‘제주국제자유도시종합계획’에 송악산 관광지(해당면적 162만8822㎡ = 유원지 + 송악산 해양군립공원)가 반영되어 되살아났다. <다음편으로 이어집니다.>

김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.

송악산=해발 104m에 불과하지만 지질학적으로 정평이 난 산이다. 120만년이란 형성사를 간직한 제주도에서 이 산은 고작 4000~5000년 전에 분출해 만들어졌다. 그것도 바닷속에서 화산폭발이 이뤄져 제주 본 섬과 몸을 합치더니 중심부의 2차 화산활동으로 ‘분화구 안에 분화구’를 갖춘 이중분화구 구조가 됐다. 세계적으로 보기 드문 경우이자 ‘한반도 최근세 화산’이란 별칭까지 붙었다. 지질학자들은 화산활동의 특징을 보여주는 ‘화산지질학 교과서’라고 말하기도 한다.

이 산은 역사의 생채기마저 고스란히 간직하고 있다. 해안절벽지대엔 15개의 인공동굴이 뻥뻥 뚫려 있고, 곳곳마다 참호의 흔적을 쉽게 찾을 수 있다. 일제 강점기이던 1940년대 초 일본군이 ‘태평양 결(決) 7호 작전’이란 이름 아래 요새화에 나선 결과다. 해안포 진지였던 인공동굴은 미군함대를 향해 포탄을 안고 육탄돌진할 가미가제(神風)식 어뢰정의 은폐장소이기도 했다.

태평양전쟁이 한창이던 때 일본군은 미군의 상륙루트를 이곳으로 봤고, 7만 명의 병력을 제주도에 주둔시킬 정도였다. 물론 송악산의 배후지인 드넓은 벌판 ‘알뜨르’엔 공군기지가 만들어졌다. 지금도 알뜨르엔 일제의 지하벙커·관제탑의 흔적이 남아 있고, 1m 두께가 넘는 콘크리트 항공기 격납고 23기가 널려 있다. 한국전쟁 무렵 국군의 양성소인 ‘육군 제1훈련소’가 있던 자리도 송악산 지척이다. 지금 대한민국 해병대 1개 대대가 주둔하고 있는 자리가 그곳이다.

송악산 부근 섯알오름은 학살의 장소이기도 했다. 4·3사건의 광풍과 한국전쟁을 전후로 불었던 살육의 피바람은 이 산 언저리를 또 선택했다. 수많은 주민들이 영문도 모르고 끌려가 총살을 당하고 파묻힌 곳이 또 그곳이다.

그 험한 세월을 보낸 송악산은 아예 송두리째 사라질 위기를 처음 겪게 된 시기는 1999년이다. 우근민 도정시절이던 1999년 12월 말 이 산의 분화구지대를 사실상 갈아 엎는 레저타운 개발사업을 제주도가 승인해줬고, 대한지질학회 등 학계와 환경단체가 반대의 목소리를 드높인 끝에 수년 만에 사업 자체가 취소됐다.

송악산은 2010년 의도치 못한 '올레 걷기' 열풍의 무대가 됐다. 당시 산 정상까지 탐방객들의 행렬이 끊임없이 이어지면서 산 정상부는 맨땅을 드러냈고, 풀 조차 보기 어려울 지경에 몰렸다.

화산재 흙은 산 아래로 줄줄 흘러내렸고, 곳곳에서 뿌리를 드러낸 나무도 쉽게 만날 정도였다. 급기야 사단법인 제주올레가 나서 올레코스를 바꾸면서 해결의 실마리를 찾았고, ‘정상부 출입금지’란 형식으로 그 자연은 다시 보호되는 듯 했다.

송악산은 2010년 다시 우근민 도정을 거치면서 또 중국자본 개발논란에 휩싸였다. 이에 환경단체, 시민사회단체 등은 다시 들고 일어섰고, 중국자본에 종속되는 지역개발의 문제를 지적함과 아울러 그 비경을 특정 업체가 독식한다는 '경관 사유화' 논리를 주장했다.

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