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자치와 분권의 선도모델, 특별자치도가 첫 발을 떼다김승석의 [제주개발법제사(16)] 고도의 자치권이 인정되는 특별자치도 출범배경
김승석 변호사  |  duta8@nate.com
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승인 2020.10.26  10:11:59
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▲ 2006년 7월1일 제주특별자치도 출범식 장면이다. [제이누리DB]

2003년 10월 31일 노무현 대통령이 제주특별자치도 추진에 대한 정책 의지를 천명하자 제주도는 도 차원에서 기본방향을 설정하고 추진계획을 작성하는 등 일련의 과정을 진행하였는데, 그 조치의 하나로 2004년 3월 제주발전연구원에 「제주특별자치도 기본방향 및 실천전략」에 대한 연구 용역을 의뢰했다.

다른 한편, 정부는 2004년 1월 지방분권특별법을 제정하고 그 내용에 지방분권의 시범실시를 위한 제주자치도 추진의 법적 근거를 존치하였으며, 같은 해 10월에는 지방분권5개년 종합실행계획(2004년∼2008년)을 수립하면서 그 추진과제에 「제주자치도 추진」을 포함함으로써 제주자치도 설치를 국가정책으로 추진할 수 있는 제도적 장치를 마련했다.

제주도정은 제주발전연구원의 용역보고서를 일부 수정하여 “제주특별자치도 추진계획”이라는 제목으로 같은 해 11월 30일 정부혁신지방분권위원회와 행정자치부에 이 문서를 제출하였다.

이 추진계획은 자치권의 강화에 중점을 둔 것이어서 제주국제자유도시의 발전적 조성을 뒷받침하기 위해서는 보다 거시적 관점에서 실천전략을 마련하는 것이 필요하다는 정부의 의견에 따라 수정, 보완하게 되었는데, 그 결과 규제자유지역화, 국제적 관광·휴양산업의 제도적 기반확충, 경쟁국 수준의 조세 인센티브 적용, 해외 접근성 확대, 출입국관리제도 개선 등을 주요 내용으로 하는 보완계획을 마련하여 중앙 정부에 제출하였다.

이에 정부혁신지방분권위원회는 “제주특별자치도 추진(보완)계획”에서 제시된 과제들의 타당성을 검토하는 한편, 제주도와 경쟁관계에 있는 포르투갈의 마데이라 자치지역과 홍콩·싱가포르 등의 사례를 조사·연구하였다.

정부혁신지방분권위원회가 마련한 기본구상(안)은 2005년 5월 20일 국무총리의 주재 하에 관계 장관회의를 열어 ‘제주특별자치도 기본계획의 구상’을 확정하였다.

그 요지는, 제주발전의 비전을 3대 핵심 산업(관광·교육·의료)과 이에 토대를 둔 첨단산업을 육성하여 친환경적 동북아 중심 도시로 조성하고 사람·상품·자본의 자유로운 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되는 이상적 경제 모델을 구축하며, 이를 뒷받침하기 위하여 고도의 자치권이 인정되는 특별자치도를 실시하여 분권 형 선진국가를 선도한다는 것이다.

나아가 제주특별자치도의 법제로는 제주도의 행정계층구조를 개편하는 한편, 자치입법권 강화, 자치조직 및 인사권의 강화, 자치단체기관의 구성 방식의 자율화, 자치재정권의 강화, 특별지방행정기관의 이관 및 기타 특례의 인정 등을 포괄하는 고도의자치권을 장치하겠다는 것이었다.

이 특별자치법의 제정은 제4기 민선 자치가 시작되는 2006년 7월 1일에 특별자치도가 출범할 수 있도록 국회 일정을 짜고 그 주요 골자로는 제주자치도의 법적 지위와 분권 특례와 관련된 사항, 국제자유도시의 실현을 위한 규제 완화 및 핵심 산업의 육성에 관한 사항 등이다.

중앙정부의 차원에서 「제주특별자치도 기본구상」이 확정되자, 제주도는 이 구상을 도 차원에서 구체화하고 또 정부에 건의하기 위하여 제주발전연구원에 관련 용역을 의뢰하였다.

제주도정은 그 용역보고서에 기초하여 이를 행정 예고하고 도민의견 수렴에 착수하였는데, 일부 시민·사회단체들은 위 계획(안)에 포함된 ‘영리법인의 교육·의료기관의 설립 허용, 외국교육기관의 내국인 입학 및 과실송금의 허용, 노동시장의 개방 등에 대하여 반대의견을 제시하였다.

 
▲ 김승석 변호사

제주도정은 수렴된 도민의견의 일부를 반영하여 위 계획(안)을 일부 수정하고, 나아가 2005년 7월 27일 실시된 행정계층구조 개편에 대한 주민투표의 결과(유권자 36.7% 참여, 57% 찬성으로 통과된 단일광역자치안)을 반영하여 제주특별자치도 기본계획(안)을 확정한 후 9월 21일 중앙정부에 제출하였다.

이 기본계획(안)은 제주자치도의 비전을 ‘동북아 중심의 국제자유도시’로 설정하였고, 자치와 분권의 선도 모델 및 최적의 기업 환경 조성을 추진 목표로 하고 있다. 또한 특별자치도의 추진방향을 자치권의 획기적 확대, 규제자유지역 및 국제적 기준의 도입, 핵심 산업의 육성, 지역정체성의 확립, 청정 환경의 보전에 두고 있다. 그 추진 전략으로 특별자치도의 시행, 제주프로젝트의 실행, 추진 여건의 조성 등 3개 사항을 제시하고 있다. <다음편으로 이어집니다.>

김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.

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