주민의 자기결정권은 자치 정책의 방법과 수단을 스스로 결정하고 주민의 대표기관인 지방의회의 의결이나 주민투표에 의한 결정이 최종적이어야 한다. 이 결정은 중앙정부에 의한 별도의 간섭을 받지 않아야 진정한 자기결정권을 보장하였다 할 수 있다.

현행 '지방자치법'은 지방의회와 지방자치단체의 장이 분리된 '기관대립형' 구조를 규정하고 있다. 이에 대하여 ‘제주특별법’ 제8조는 제주특별자치도의 기관구성을 '따로 법률로 정하는 바에 따라' 그 구성을 달리할 수 있도록 규정하여 '도 의회'와 '도청(집행기관)'을 통합한 '기관통합형'을 염두에 두었던 것으로 보여 진다.

그러나 '제주특별법' 제8조는 '지방자치법' 이외에 '다른 법률'이 현재까지 제정되지 않았으므로 작동될 수 없다. 또한 정부는 '지방자치법(개정안 제2조의2)'을 '제주특별법' 제8조와 같은 내용으로 개정을 추진하였으나 국회 사정으로 무산될 것으로 보여 진다. 그러나 앞으로 이 규정이 개정되면 '제주특별법' 제8조는 특별성은 상실된다.

뿐만 아니라 주민투표는 '제주특별법' 제8조 제2항에 따라 도의회의 동의를 받아 행정안전부에 실시를 요청하여야 하며, 실시여부는 제3항에 따라 행정안전부의 결정에 따라야 한다. 오히려 수단과 방법을 중앙정부의 판단에 따라야 하므로 주민의 자기결정권을 제한하였다.

기관통합형은 시장 직선제로 전환 중

유럽과 미국의 지방자치는 지역공동체인 기초자치단체(시)를 중심으로 진화되어 왔으며 '기관통합형'이라 할지라도 세부적으로는 여러 가지 형태로 나타난다.

독일인 경우에는 지방의회를 중심으로 집행기구를 구성하는 방법의 차이가 있으며, 일개의 주에서는 주 헌법과 지방자치법에 따라 정하여 지는 단일한 형태이다. 즉, 주별로 각각 ① 지방의회에서 집행관위원회 위원을 임명하는 경우, ② 지방의회에서 시장을 선출하여 의장과 시장을 겸직하는 경우 등이다. ③ 지방의회에서 행정책임자를 임명하는 경우 등으로 구분된다. ④ 그러나 일부 주에서는 지방의원 이외에 시장을 주민이 직접 선출하는 형태로 전환되었다.

미국의 경우, 지방자치헌장(Charter)에 의하여 설립된 기초자치단체(시)는 기관 구성을 주민 스스로 결정한다. 소규모의 기초자치단체(시)에서는 지방의원을 선거로 선출하고 지방의회에서 행정관리자를 임명하거나 혹은 의장이 시장을 겸직한다. 반면에 인구 40만 이상의 32개 대도시는 지방의원 이외에 시장, 검찰관, 감사관 등을 주민의 선거로 선출한다. 이는 주 정부의 간섭 없이 주민의 자기결정권에 따라 결정되었음을 의미한다. 그러나 우리나라와는 체계가 다른영미법계 국가의 '주민자치' 라는 점은 주의가 필요하다.

반면에 광역자치단체인 카운티(county)는 주의 일선기관으로써 연방과 주의 위임사무와 지역의 자치사무를 처리하는 복수의 지위이다. 의결기관인 감독관위원회(board of supervisor) 위원을 선출하고 행정책임자를 임명하는 형태이다. 그러나 별도로 보안관, 검찰관, 감사관을 주민의 선거로 선출하며 선출직 공무원은 '주 헌법기구'로 단일 형태이며 주민의 자기결정권은 제한된다.

권력분립의 중요성

지방자치 초기에는 권력 분립을 중요하게 생각하지 않았다. 이후에는 기초자치단체(시)에서 권력분립의 중요성과 시장의 역할확대 필요성이 제기되어 독일과 미국의 일부 주에서는 주민이 시장을 직접 선출하는 형태로 전환되었다. 반면에 광역자치단체(카운티)는 주 헌법과 지방자치법에 따라 단일한 형태라는 점은 주의가 필요하다.

우리나라의 헌법재판소에서도 중앙정부의 수평적 권력분립과 중앙과 지방의 수직적 권력분립을 비롯하여(헌재 2007.12.27. 선고 2004헌마98결정), 지방의회와 지방자치단체의 장 사이에서 견제와 균형의 중요성을 강조한 바 있다.(헌재 2014.1.28. 선고 2012헌바216결정)

'기관통합형'은 여러 형태이며 그 중 한 방법을 선택하는 것도 쉽지 않다. 예를 들면 '지방자치단체의 장'과 '지방의회 의장'을 겸직하거나, 지방의회에서 행정책임자를 임명하는 경우이다. 이 경우에 집행기구는 의회가 결정한 정책을 집행하는 행정 수행자에 불과하여 의회에 권한이 집중되므로 집행기구의 역할이 축소되고 견제와 균형의 원칙이 실종된다.

기관대립형과 기관통합형의 장단점은 교과서적인 일반 논리로 적용하여서는 아니 되고 더욱 자세히 검토되어야 하며 실험적으로 접근하면 큰 낭패를 당할 수 있다. 특히 유럽과 미국의 지방자치단체는 규모가 우리나라에 비하여 매우 작다는 점을 간과하여서는 아니 된다.

또한 '제주특별법 제8조'와 '지방자치법(개정안 제2조의2)'은 '다른 법률'을 제정하지 않으면 사문화되며, 그마져도 정치 체제를 근본적으로 달리하게 되어 입법과정에서도 난관이 예상된다. 그렇다고 하여도 '지방자치법(개정안)'이 개정된다면 '제주특별법' 제8조는 특별성이 상실되며 폐지되어도 무방하다. <다음 편으로 이어집니다.>