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제주도민의, 도민에 의한, 도민을 위한 개발김승석의 [제주개발법제사(3)] 제주개발특별법의 제정 배경
김승석  |  duta8@nate.com
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승인 2020.04.13  11:04:17
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새 연재를 시작합니다. 김승석 변호사의 ‘제주개발법제사’입니다. 현재의 제주도를 규정하는 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’은 이미 30년의 역사를 갖고 있습니다. 1991년 탄생한 제주개발특별법이 모태입니다. 지난 30여년 제주특별법의 탄생과 변화, 진화과정을 통해 우리 제주사회를 다시 들여다봅니다. 법은 과거와 지금을 규정하고 때론 미래를 재단하기도 합니다. 제주특별법 탄생부터 법 제정에 직·간접적으로 관여해 온 김승석 변호사의 눈으로 그 발자취를 더듬어봅니다. 아울러 총선정국으로 이동하는 지금 선거아젠다를 재점검하는 계기가 되길 바랍니다./ 편집자 주

   

노태우 대통령의 특별 지시가 언론에 크게 보도되자 제주도민들은 특별법에 대해 큰 관심을 드러냈다. 1960년대 이후 외지 대자본 중심의 제주도개발에 대한 소외감과 불만을 갖고 있던 도민들은 특별법 제정이야말로 도민의, 도민에 의한, 도민을 위한 개발이 이루저지는 계기가 될 것으로 기대하였던 것이다.

의원입법으로 1990년 9월 정기국회에 상정한다는 정부의 방침에도 불구하고 그 시안의 작성경위나 주요 내용이 언론에 보도되지 않아 도민들의 궁금증은 더해갔다. 그 와중에 도내 일간지의 보도로 정부와 여당이 7월 25일 당·정 회의를 열고 ‘인·허가 절차의 간소화, 주민의견 수렴, 개발이익의 지역 환원, 자원의 효율적 보전, 정부 지원의 확대 등 제주도 개발특별조치법(안)에 포함될 내용을 협의하였다.’는 사실이 밝혀졌다.

그러함에도 이 특별법의 주요 내용이 공개되지 아니하자 도내 언론에서 8월 중순부터 보도 또는 사설을 통해 특별법 시안의 공개와 공청회 개최를 촉구하였다. 한편 도정자문위원회에서도 특별법 시안의 입안 과정과 내용을 밝힐 것을 요구하였으나 제주도정은 아직 시안이 확정되지 않았다는 이유로 공개를 거부했다.

이 지경에 이르자 도민들은 당초의 기대와 달리 특별법의 입법 배경을 둘러싸고 의혹을 품기 시작했다. 도민의 궁금증을 풀어 준 언론은 도내 일간지다. 8월 27일자 제민일보의 지면에 공개된 ‘제주도 개발특별조치법(道案)’의 주요 골자는 이렇다.

제주도 시안은 7장 42조와 부칙으로 구성되어 있다. 제1조에는 “이 법은 제주도 일원을 세계적인 관광지로 조성하기 위한 종합개발계획을 수립, 추진하고 자원을 효율적으로 보전하면서 도민생활을 향상시키는데 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.”라고 규정하여, 특별법의 제정목적이 제주도를 세계적 관광지로 만드는 데에 기여하기 위한 것임을 명백히 하고 있다.

제주도 시안에 대하여 1990년 9월 11일 국회의원과 제주도가 공동으로 공청회를 개최하였는데, 거기서 제기된 문제들 요약하면 이렇다. ➀ 도민주체 개발, 도민복지향상에 미흡하고, ➁ 개발이익의 지역 환원에 관한 제도적 장치가 결여되어 있고, ➂ 개발 권한의 도지사 집중으로 인한 권력 남용의 소지가 있고, ➃ 외지인 우대의 개발법이 될 우려가 많고, ➄ 농어민의 생산기반인 토지가 개발 용지로 수용되어 재산권 및 생존권이 심각하게 침해받을 수 있고, ➅ 자연환경의 파괴로 인한 제주의 고유미가 상실되며, ➆ 관광 위주의 개발로 인한 퇴폐문화의 범람에 대한 아무런 대비책이 없다는 것 등이다.

제주도 시안이 앞서 본 바와 같이 개발 촉진적이고, 또 도지사의 개발 권한 강화에 초점을 두고 있다는 여론이 빗발치면서 입법절차의 비민주성 내지 입법 내용에 대한 도민의 심한 저항을 받기에 이르렀고, 특별법이 국회를 통과한 1991년 12월 31일까지 16개월 동안 특별법 제정 반대 주민운동은 활화산처럼 타오르기 시작했다.

‘제주도 개발특별조치법(道案)’에 대한 도민의 저항이 심각한 수준에 이르자 제주 출신 국회의원들은 기존의 시안을 백지화하고 새로운 시안을 만들려는 의도 하에 제주도내 각 직능, 사회단체 또는 종교단체 등을 대표하는 28명으로 이른바 제주도개발특별조치법 기초협의회(이하, ‘기초협의회’라 한다)를 구성하여 1991년 2월 12일 제1차 회의를 개최하였다.

그러나 회의 초반부터 기초협의회가 도민대표성 또는 초안 작성을 위한 수임기구로서의 적합성을 갖고 있지 않다는 다수의견이 있어서 회의는 춤을 추고 발전적으로 나아가지 못하였다.

   
▲ 김승석 변호사

다른 한편, 난파 직전의 기초협의회에서 특별법 시안(초안)까지 마련하지 못할 경우, 기존의 제주도 시안 또는 국회의원 시안이 무수정으로 국회통과의 우려가 있다는 여론이 있는데다, 건설부에서는 제주도개발특별조치법(안)의 취지와 비슷한 지역균형개발법을, 내무부에서는 지방개발계획법을 각 성안 중이라는 언론 보도가 있어서 만일 그러한 법들이 제정, 시행된다면 제주도의 고유 특성을 인정하지 않는 획일적인 개발 위주의 정책이 제주도에 실시되어 도민의, 도민에 의한, 도민을 위한 개발이 실종될 것이라는 여론이 드세게 일어났다.

이에 기초협의회는 1991년 4월 6일 종전 입장을 번복하고 시안을 작성하기로 결정하여 위 협의회 산하에 ‘운영소위원회’와 ‘법제기초소위원회’를 두고 시안 작성을 위한 여러 차례의 회의를 열게 되었다. <다음편으로 이어집니다.>

☞김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 '제주의 소리' 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.

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