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사회교육법과 제주사회
누구를 위하여 종(鐘)은 울리나김승석의 [제주개발법제사(2)] 제주개발특별법의 제정 배경
김승석  |  duta8@nate.com
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승인 2020.03.30  15:24:46
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새 연재를 시작합니다. 김승석 변호사의 ‘제주개발법제사’입니다. 현재의 제주도를 규정하는 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’은 이미 30년의 역사를 갖고 있습니다. 1991년 탄생한 제주개발특별법이 모태입니다. 지난 30여년 제주특별법의 탄생과 변화, 진화과정을 통해 우리 제주사회를 다시 들여다봅니다. 법은 과거와 지금을 규정하고 때론 미래를 재단하기도 합니다. 제주특별법 탄생부터 법 제정에 직·간접적으로 관여해 온 김승석 변호사의 눈으로 그 발자취를 더듬어봅니다. 아울러 총선정국으로 이동하는 지금 선거아젠다를 재점검하는 계기가 되길 바랍니다./ 편집자 주

   

1991년 12월 31일 「제주도개발특별법」이 탄생했다. 2년여에 걸쳐 이 특별법의 제정을 둘러싼 찬·반의 진통은 도민들 사이에 심각한 정서적 갈등을 낳았고, 반대 측에 선 한 젊은이의 분신은 제주개발에 대한 전국적 관심을 집중시켰으며, 나아가 야당의 입법 반대에 부딪쳐서 ‘날치기 통과’라는 오명을 남기기도 했다.

이 법은 우리 헌정사에서 최초로 제주도에만 적용되는 한지법(限地法)이자 한시법(限時法)이다. 2001년 12월 31일 그 수한(壽限)이 다하자, 2001년 1월 26일 「제주국제자유도시특별법」이란 법명을 가진 신생아가 태어났다. ‘국제자유도시’라 함은 사람·상품·자본의 국제적 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제완화 및 국가적 지원의 특례가 실시되는 지역적 단위를 말한다(동법 제2조 1호).

‘제주국제자유도시’는 이후 우리 사회의 거대 담론이 되었다. 우리가 그렇게 염원했던 이상향, 이어도가 코앞에 닥친 것일까. 김영갑의 <이어도의 비밀>에 실린 다음의 글로 필자의 소회를 대변하고 싶다.

“도둑도 거지도 대문도 없는 땅에서 살았던 제주 토박이들은 부지런히 일해도 배가 고프고 절약하고 검소해도 늘 부족한 생활에 섬에 태어난 것이 원통하다고 탄식했다. 그렇게 섬을 떠나려 했다. 그러나 떠날 수 없는 이들은 마음속에 이어도의 꿈을 키웠다. 그들은 자신에게 주어진 고단한 삶에 눌려 주저앉는 대신, 이어도라는 꿈을 통해 살아갈 힘을 얻었다. 그리고 그 꿈을 이루기 위해 더욱 충실하게 현재의 삶을 일궈 나갔다. 그렇게 나는 그들이 누리는 평화로움의 비밀이 바로 이어도였음을 깨달았다. 관광산업이 제주 사람들의 생명산업이 되었다. … 제주사람들은 이제는 이어도를 이야기 하지 않는다. 방목장으로 사용되던 드넓은 초원은 골프장으로 변하고 아름다움이 빼어난 중산간 들녘은 리조트와 펜션과 별장으로 변해가고 있다. 제주사람들의 마음에서 이어도는 지워지고 있다. 이 땅에서 제주다움이 사라질수록 제주인의 정체성을 잃어 갈수록 사람들의 기억에서 이어도의 비밀은 잊어지고 있다.”

   
 

그런데, 정부는 2006년 7월 1일 우리나라 헌정사상 처음으로 외교·국방 등 국가존립 사무를 제외하고 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치한다. 그 법적 근거가 2006년 2월 21일 법률 제7849호로 제정된 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하, ‘제주특별자치도법’이라 한다)이다. 이 법의 시행으로 제주국제자유도시특별법은 폐지되고, 그 법조항 대부분이 제주특별자치도법에 흡수, 통합됐다.

제주국제자유도시특별법이나 제주특별자치도법이 추구하는 공통의 목적은 제주국제자유도시를 조성함으로써 행복한 제주공동체의 건설에 이바지 하고, 나아가 국가발전에 기여하고자 함이다. 개선된 점은 자율과 책임, 창의성과 다양성을 바탕으로 고도의 자치권이 보장되는 제주특별자치도를 설치하여 실질적인 지방분권을 보장하고, 행정규제의 폭넓은 완화 및 국제적 기준의 적용 등을 통하여 국제자유도시를 조성해 나가겠다는 것이다.

지난 2019년 12월 10일 개정되어 2020년 6월 11일부터 시행되는 개정 제주특별자치도법에는 국제자유도시 앞에 ‘환경 친화적’이라는 수식어가 붙어 있어서 시선이 꽂힌다. 이는 그만큼 개발 편중의 정책을 펼쳤다는 방증이기도 하다.

법은 인간이 사회생활을 원만하게 하기 위해서 만들어진 도구이자 정치의 수단이다. 하지만 외적 환경 요소와 내재적 요인의 끊임없는 변화에 따라 국민의 법의식이나 법 감정이 변하면 법의 그릇에 담을 자율과 규제의 양과 질은 달라질 수밖에 없다.

제주특별자치도 추진은 현재 진행형이다. ‘실험 자치도’라는 여론의 비판적 시각에서 벗어나려면 중앙 정부의 일관성 있는 의지와 제주특별자치도의 역량강화가 무엇보다도 중요하다.

   
▲ 김승석 변호사

오늘의 제주사회는 ‘이미’ 1990년대의 우리 사회가 아니다. 또한 2020년의 제주사회는 ‘아직’ 가장 바람직한 사회도 아니다.

이런 시각에서 제주개발특별법이 어떤 배경과 절차를 거쳐 추진되었고, 그 과정에서 정부와 제주도, 그리고 역사발전의 주체인 제주도민들이 어떻게 노력을 했으며 애초의 기본구상 내용과 다르게 제주국제자유도시와 제주특별자치도가 추진되지 못한 여러 장애 요인들이 무엇인가를 법제사(法制史)의 관점에서 되짚어보는 일은 제주발전의 향후 방향 설정에 ‘나침반’ 역할을 할 것으로 믿고 싶다. <다음편으로 이어집니다.>

☞김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 '제주의 소리' 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다

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