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사회교육법과 제주사회
"제주도 개발은 도민이 주체" ... 특별법 탄생하다김승석의 [제주개발법제사(1)] 제주개발특별법의 제정 배경(1)
김승석  |  duta8@nate.com
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승인 2020.03.16  10:51:37
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새 연재를 시작합니다. 김승석 변호사의 ‘제주개발법제사’입니다. 현재의 제주도를 규정하는 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’은 이미 30년의 역사를 갖고 있습니다. 1991년 탄생한 제주개발특별법이 모태입니다. 지난 30여년 제주특별법의 탄생과 변화, 진화과정을 통해 우리 제주사회를 다시 들여다봅니다. 법은 과거와 지금을 규정하고 때론 미래를 재단하기도 합니다. 제주특별법 탄생부터 법 제정에 직·간접적으로 관여해 온 김승석 변호사의 눈으로 그 발자취를 더듬어봅니다. 아울러 총선정국으로 이동하는 지금 선거아젠다를 재점검하는 계기가 되길 바랍니다./ 편집자 주

   

타임머신(time machine)을 타고 1990년대로 시간여행을 떠나본다. 현재를 살면서도 늘 과거와 미래를 상상하고 그것과 연관되어 살아갈 수밖에 없기 때문이다. 과거가 없는 현재는 없고, 미래가 없는 현재 또한 존재하지 않기에 1986∼1995년(10년간) 제주의 개발 역사를 살펴보는 일은 매우 유의미하다고 생각한다.

1991년 12월 31일 「제주도개발특별법」이 탄생됐다. 법 제정을 둘러싼 2년여 찬·반의 진통은 도민들 사이에 심각한 정서적 갈등을 낳았다. 이런 심각한 후유증에도 불구하고 장기적 안목에서 보면, 법 제정을 둘러싼 사건들이나 사실들은 그 이전의 사회적 변화와 밀접하게 관련되어 있다. 마치 씨앗이 이미 존재하기 때문에 새싹이 돋고 꽃이 아름답게 피는 것과 같음이랴.

나라 밖에서는 미·소를 중심으로 한 ‘양극 체제’가 무너지고 유로(EURO)의 태동, 북미 자유무역 지대의 창설, 일본의 급격한 부상 등으로 다극 체제가 형성되고, 독일의 재통일로 한반도를 둘러싼 국제 세력 관계가 날로 변화하고 있었다.

제주 토박이들도 이제 ‘세계는 하나’라는 말을 실감하면서 살아야 했다. 1981년에 수립된 제2차 국토종합개발계획(1982∼1991년)의 지침에 따라 제주도는 1985년 제1차 특정지역 제주도종합개발계획(1985∼1991년)을 수립한다. 이 계획은 개발의 기조를 부존자원을 능동적으로 활용하여 도민소득 증대와 지역성장을 촉진하며, 국가차원의 경제·사회적 변화를 적절히 수용함으로써 대외 지향적인 국가전략의 새로운 교두보를 확보하는데 두었다.

이 계획의 기본방향을 국제적 관광지 조성에 두어 성산, 중문, 표선 등 3개 관광단지와 14개 관광지구에 대한 개발이 추진되었다. 그러나 시설 수요의 과다 설정, 관광지별 특성화 미흡, 도민 자본 참여의 저조, 개발이익의 도외 유출과 1차 산업의 의존도가 50%이상인 제주지역에서 1·3차 산업 간의 불균형성장의 문제가 크게 부각되었다.

나아가 개발계획의 수립도 국토건설종합계획법에 근거하여 건설부(현, 국토교통부)의 지휘·통제를 받고 있어서 종전의 제주도건설종합계획은 자율성과 효율성을 잃고, 또 사회개발 및 자연환경보전계획 등은 뒷전으로 밀려나 거시적으로 볼 때 종합계획의 얼개가 균형을 갖추지 못했다. 이에 더하여 그때까지의 관광개발은 중문단지와 같이 단지조성식의 집중개발방식을 채택하여 광역적인 지역관광자원의 잠재력 개발에 기여하지 못하여 지역 내 불균형 성장을 초래했다는 비판이 드셌다.

중앙정부 주도의 제주개발에 대한 중간평가가 필요한 시점에 한국개발연구원(KDI)은 '제주도 종합개발계획의 재검토'라는 연구보고서(1989년)를 출간했다. 이 보고서에 처음으로 특별법(또는 임시조치법) 이야기가 나온다.

그 요지는 이렇다. '제주도의 지역경제가 안정적 성장을 도모하고 지역 특성에 맞는 관광산업의 육성과 아울러 제주지역의 생태 환경 관점에서 구조적인 변화를 기하는 장기적, 종합적인 개발과정을 컨트롤할 수 있는 특정지역계획과 제주도개발계획을 통합한 제주도종합개발계획을 수립하고, 나아가 제주도개발에 있어서 「특정지역 종합개발촉진에 관한 특별조치법」의 적용을 배제하고 그 수립과 효율적 추진을 법적으로 보장할 특별법의 제정이 필요하다.'

제주도 입장에서도 KDI의 용역결과에 박수를 칠 수밖에 없는 몇 가지 이유가 있었다. 관광개발의 효율성을 저해하는 관련 개별 법령의 인·허가, 면허 등 엄격한 규제를 간소화할 필요가 그 하나이고, 자립적 개발투자재원 확보를 위한 제도적 장치가 필요하다는 것이 그 둘이고, 건설부 장관이 갖고 있는 개발계획에 관한 권한을 도지사가 수권 받아 종합 및 실시계획의 수립과 집행을 독자적으로 행하겠다는 것이 그 셋이다.

   
▲ 김승석 변호사

노태우 대통령은 1990년 3월 5일 국무총리 행정조정실장으로부터 KDI의 용역 내용과 제주도지사의 건의사항을 보고받고 ‘특별법을 제정하고 또 제주도 개발의 기본방향은 무한한 관광자원을 효율적으로 개발하여 국제적 관광지를 조성하는데 두어져야 한다.’고 지시하였다. 이에 따라 행정조정실장은 3월 8일 「대통령의 지시사항과 제주도종합개발의 기본방향」이라는 문서를 관련 부처와 제주도에 송부하였다.

4월 23일 제주도의 순시에서 노태우 대통령은 ‘제주도 개발은 도민이 주체가 되어 자연을 최대한 보호하면서 도지사가 모든 권한과 책임을 지고 도민의견을 수렴하여 효율적으로 개발할 수 있도록 특별법 제정을 검토하라.’고 정부관계자에게 재차 지시를 했다. <다음편으로 이어집니다.>

☞김승석은? = 현재 제주불교신문 편집인이면서 변호사를 하고 있다. 인터넷신문 '제주의 소리' 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.

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