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난개발 방지 ... 영국 '계획허가제도'의 이해[조시중의 시론담론] 소프트웨어적 수단 ... 우리로선 부족한 법 근거
조시중 논설위원  |  jnuri@jnuri.net
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승인 2018.06.07  13:18:48
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영국의 지방자치는 1835년 구(旧) 지방자치법에 따라 지방정부는 도로, 보건, 상하수도 등 도시행정의 수요를 처리하는 역할로부터 시작되었다. 아울러 토지이용계획은 지방정부의 고유한 권한으로서 유럽과 미국 등에서 발달되어 온 제도다.

현재에도 영미권 국가에서는 이 권한을 기초로 지방정부의 모든 고유한 권한이 창출되며 도시계획은 그 중심이라고 할 수 있다.

그러나, 보통법계 국가인 영국은 헌법이 없으며 관습과 판례의 전통에 따른다. 반면에 우리나라는 법률을 기본으로 하는 대륙법계로서 큰 차이가 있으며 영미법계 국가의 제도를 철저한 검증 없이 도입하는 것은 낭패를 당할 수 있으므로 특별히 주의가 필요하다.

영국의 계획허가제도(planning permission)는

영국에는 국토 전반을 관리하는 계획 법률이 없으며, 단지 중앙정부의 도시계획지침을 고려하여 농촌 지방자치단체 계획법에 따라 도시계획과 계획허가가 이뤄진다.

이는 농촌 주택의 신축이나 확장을 그 규모와 수준에 따라 지방정부의 허가를 받도록 하는 제도로서, 농촌 주택의 다락방이나 주택 개선에 적용하여 왔다. 현재는 지붕을 확장하거나 변경 혹은 특별히 기준을 초과하는 경우처럼 건물의 외형을 변경하는 경우에도 허가를 받도록 하는 제도를 말한다.

미국에서도 전원도시와 같은 특별한 지역에서 주민들의 고도의 합의에 의하여 주택의 외관(지붕, 현관, 창문, 위성 안테나 등)을 교체하려면 엄격한 허가기준을 적용한다.

그러나, 이는 어휘적 의미에도 불구하고 '난개발'을 방지하는 '하드웨어 수단'이 아니라 개별 주택의 신축이나 증축 허가과정에서 문화적, 시각적, 환경적, 기능적, 미적인 요소를 엄격하게 관리하는 '소프트웨어 수단'이다.

계획허가제도에 대한 평가는

이 제도를 집중적으로 평가한 한 연구원은 영국의 계획허가는 도시계획 시스템의 관점에서 하나의 구성요소에 불과하며, 우리나라에서 이를 도입하고자 한다면 노력과 시간 측면에서 많은 사회적 비용을 지출하고 있다는 점을 고려할 필요가 있다고 지적한다.

따라서 고비용 구조를 완화할 수 있는 방안이 사전에 검토되어야 하고, 영국의 제도에 대한 낮은 이해로 인하여 정당화하기 어려운 오류들이 많았으며, 2004년 제도를 개편하였음에도 불구하고 평가가 불가능하다고 지적하고 있다.

영국에서의 평가는

영국 BBC 방송은 계획허가제도에 대해 '업무처리가 매우 느리고, 관료적이며 비용이 과다하게 소요' 되는 문제로 인하여 전국에 주택 위기를 불러 왔으며, 2015년 현재 15만개의 주택이 '개요 심사단계'와 '세부계획 심사단계'에서 계획허가 대기 중이라고 비판하고 있다.

한 경제학자는 계획의 엄격한 제한에 따라 주택의 수요를 충당하지 못하여, 토지구입 비용에 비하여 주택 신축비용은 70% 이상 인상되었다는 부작용을 지적한 바 있다.

그래서 결론은

   
▲ 조시중 제이누리 논설위원

영국의 계획허가제도를 직접 번역한다면 그 전달되는 의미가 '난개발' 방지를 위한 총괄적인 수단으로 오해할 수 있다. 그러나, 이는 개별적으로 유서 깊은 농촌 주택의 신축, 증축과 같은 허가 과정에서 '미적, 문화적' 평가를 엄격하게 하는 것으로, 우리나라에서 시행하는 건축허가의 '미관 심사'와 유사하다.

또한, 국민의 기본권인 재산권을 제한하려면 헌법 제37조에 따라 국회가 제정한 '법률'에 의해서만 가능하며, 조례에 위임하려면 '법률'에 '구체적인 범위'를 정하여야 한다.

따라서, 국토계획법 제7조는 소위 '계획허가제'의 근거가 될 수 없으며, 이를 규정하려면 '법률'에 '0000 계획에 따라 허가를 받아야 한다.'라고 명시적으로 규정하여야 가능하다.

하지만 여전히 법률적인 논리와 근거는 부족하다. / 제이누리 논설위원

조시중? = 농민(제주새벽이슬농장), 한국 KDI 국제정책 대학원(정책학 석사) 졸업, 미국 켈리포니아 웨스턴 로스쿨(법학 석사), 제주대학교 대학원 법학 박사과정, 전 제주특별자치도 사무관

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