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서귀포시교육발전기금 편법 지원 과정서 무슨 일이?[서귀포시교육발전기금, 문제는?②] 강압적 조례개정…잘못된 유권해석
김영하 기자  |  yhkim9356@jnuri.net
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승인 2014.01.14  17:39:44
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제주도가 서귀포시교육발전기금에 거액의 자금을 지원하는 과정에 도청 내부적으로도 논란이 있었던 것으로 확인됐다. 그러나 도지사의 공약사항이라는 것이 문제였다. 이 때문에 무리하게 지원명분을 만들려는 노력이 역력했다는 것이다. 결과는 편법적인 지원이었다.

더욱이 선관위조차도 잘못된 법령 해석으로 제주도의 편법 지원을 거들었다. 선관위가 제주도의 잘못된 행정행위를 묵인한 것이 아니냐는 논란까지 제기되고 있다.

익명의 제보자와 관련 문서 등에 따르면 도는 서귀포시교육발전기금(이하 교육발전기금)에 지원하기 위해 담당자의 의견을 묵살하는 등 무리하게 밀어붙인 흔적이 곳곳에서 나타나고 있다.

   
 
우근민 지사는 2011년 1월4일 확대간부회의에서 교육발전기금에 출연할 것을 지시한다. 이에 따라  도 관계자들은 계획을 수립해 기금 출연방법을 찾기 시작했다.

그러던 중 2011년 8월 제주도 자치행정과 A사무관과 B주무관은 제주도인재개발원 C사무관을 찾아갔다. A씨 등은 C씨에게 “도가 2011년도 예산으로 10억 원(3년간 30억 원)을 민간장학재단인 교육발전기금에 출연키로 결정했다. 제주국제화장학재단(이하 장학재단)에서 도 예산을 받아 교육발전기금에 전달토록 하라”고 지시했다.

하지만 C씨는 “지방재정법과 감사원 감사결과를 비롯해 안전행정부의 예산편성지침, 도의 예산편성지침에 의해 교육발전기금에 출연하는 것은 불법이다. 공직선거법상 기부행위에 해당될 수 있다”면서 “장학재단의 이사장은 제주도지사가 당연직이다. 지방자치단체장이 전달할 경우 기부행위에 해당될 수 있다”며 계획을 재고해 줄 것을 요청했다.

그러나 11월 이번엔 D서기관과 A씨 등이 서울 소재 법무법인과 중앙선관위 질의 결과를 제시하며 “장학재단으로 출연해 교육발전기금으로 출연토록 하는 것은 공직선거법에 위반되지 않는다는 회신을 받았다”며 재차 추진할 것을 종용했다.

도가 중앙선관위에 질의한 질문 내용은 이렇다.

“자치단체(제주도)에서 2011년도 출연금 예산을 편성한 후 재단(장학재단)으로 출연하고 재단에서는 조례와 정관에서 정해진 사업목적 범위 내에서 이사회의 의결절차를 거쳐 공익재단(교육발전기금)에 장학사업비를 지원할 경우 공직선거법 제112조의 기부행위 등 공직선거법 저촉여부는?”

“자체 판단으로는 자치단체가 재단으로의 예산 출연이 조례에 의한 출연이어서 문제가 없고 재단에서 재단으로 사업지원은 공공기관인 재단의 자율에 맡겨야 될 사안으로 판단되나, 만약, 공직선거법에 저촉된다면 어떤 부분이 해당되는지?”

   
▲ 선관위의 제주도 질문에 대한 답변서
그런데 C씨는 첫 번째 질문에서 ‘지방재정법 제17조 규정의 의해 출연할 수 없는 민간장학재단에 출연할 목적으로’라는 부분을 빼먹었다고 지적했다. 그는 또 ‘도가 장학재단에 출연한 행위’와 ‘장학재단이 교육발전기금에 출연한 경우’를 나눠서 질문이 이뤄져 오류가 있었다며 집행을 거부했다.

C씨는 특히 적법한 행정행위를 해야 한다는 생각에 제주도 자문변호사 4명으로부터 자문을 받았다. 그 결과 1명만 판단을 유보하고 나머지는 ‘매우 심각한 상황’이 올 수 있다는 자문결과를 내놨다. C씨는 이를 A씨 등에게 전달하고 장학재단에서 집행할 수 없다고 통보했다.

하지만 이게 끝이 아니었다. 이번에는 도청 실세가 나섰다. 같은 달 당시 도청 실세인 E국장이 A씨 등과 함께 인재개발원장과 C씨를 찾아와 ‘도지사와 서귀포시민과의 약속’이라며 추진할 것을 강하게 지시했다.

C씨는 이 과정에서 "교육발전기금이 공공기관으로서의 지위를 갖추게 되면 적법하게 예산을 지원할 수 있다"며 여러 차례 서귀포시에 조례를 제정할 것을 요청했지만 무시됐다.

결국 C씨는 이에 굴복해 2011년 11월 장학재단 조례에 ‘교육발전기금사업 지원’이라는 항목을 삽입해 조례 개정작업에 착수했다. 조례는 논란 끝에 2012년 1월11일 개정됐다. 기금은 2012~2013년 두 차례에 걸쳐 30억 원이 장학재단을 통해 교육발전기금으로 지원됐다. 물론 C씨는 다른 부서로 옮겨간 뒤였다.

   
▲ 제주국제화장학재단의 교육지원사업 중 (재)서귀포시교육발전기금 지원 방침 내용
그런데 이 과정에서 선관위는 도의 질문에 대해 두 가지로 해석하는 오류를 드러낸 것으로 드러났다.

선관위는 제주도의 질문에 “지방자치단체가 조례에 의해 설립·운영하는 장학재단(제주국제화장학재단)에 장학금을 출연하는 행위는 ‘공직선거법’ 제112조 제2항 제4호 나목에 따라 무방하다. 그러나 당해 선거구 안에 있는 자나 기관·단체·시설 또는 선거구민과 연고가 있는 자 등을 대상으로 장학재단의 대표자인 후보자가 되고자 하는 지방자치단체장의 명의를 밝히거나 그가 기부하는 것으로 추정할 수 있는 방법으로 장학기금의 지출 또는 출연하는 행위(서귀포시교육발전기금)는 그 행위 양태에 따라 공직선거법 제113조(후보자 등의 기부행위 제한) 또는 제114조(정당 및 후보자의 가족 등의 기부행위 제한)의 규정에 위반될 것”이라고 답변했다.

즉 ‘도가 장학재단을 통해 장학금을 출연하는 행위는 무방하다’와 ‘장학재단이 교육발전기금에 출연하는 것은 위반이다’는 두 가지 답변을 한 것이다.

그러나 문제의 핵심은 제주도가 교육발전기금에 지원하기 위해 장학재단을 통해 지원했다는 점이다. 때문에 답변은 하나가 돼야 한다.

공직선거법 제112조 제2항 제4호 ‘나’목은 직무상행위에서 ‘허용된 기부행위’에 대해 정의를 내리고 있다. ‘나’목은 ‘지방자치단체가 ‘자체’사업계획과 예산으로 대상·방법·범위 등을 구체적으로 정한 당해 지방자치단체의 조례에 의한 금품제공행위’로 허용했다.

‘나’목은 도가 장학재단에 제공하는 행위로만 규정할 뿐이다. 즉 ‘도→장학재단’만 해석했을 뿐 ‘도→장학재단→교육발전기금’이라는 형식은 생각을 하지 않은 것이다.

   
▲ C씨가 선관위 홈페이지를 통해 질의한 질문과 답변
이러한 선관위의 답변에 A씨는 선관위 홈페이지를 통해 재차 문제를 제기했다. 그러자 이번엔 선관위의 답변이 조금 달랐다.

“후보자가 되고자 하는 지방자치단체장이 대표자인 재단법인에서 장학사업을 추진하는 타 공익재단에 장학기금을 출연하는 행위는 ‘공직선거법’ 제112조 제2항 제3호 ‘마’목에 따라 무방할 것”이라고 답변했다. 제112조 제2항 제3호는 ‘구호적·자선적 행위’를 말한다.

선관위는 구호적·자선적 행위로까지 확대 해석했다. 선관위가 적용한 제112조 제2항 제3호 ‘마’목에는 ‘자선사업을 주관·시행하는 국가·지방차지단체·언론기관·사회단체 또는 종교단체 그 밖에 국가기관이나 지방자치단체의 허가를 받아 설립된 법인 또는 단체에 의연금품·구호금품을 제공하는 행위’라고 명시돼 있다.

과연 장학사업을 위한 예산이 의연·구호금품으로 볼 수 있느냐는 것이 문제가 되는 것이다.

이러한 선관위의 잘못된 해석을 바탕으로 도는 교육발전기금을 지원하기 위해 편법지원에 나선 것이다.

이에 A씨는 선관위의 해석이 잘못됐다고 판단, 최근에 중앙선관위에 재차 이의를 제기하며 청구한 것으로 알려졌다. 청구내용은 ▶도가 공공기관인 장학재단을 거쳐 민간장학재단인 교육발전기금에 출연한 행위가 공직선거법상 기부행위에 해당되는 것인지 ▶장학재단 조례에 ‘교육발전기금 사업 지원’이 상위법인 지방자치법·지방재정법에 위배되는지 ▶선관위 답변 내용 중 장학재단이 교육발전기금에 출연하는 행위가 구호적·자선적 행위에 해당되는지 ▶서귀포시청이 교육발전기금을 직접 관리·운영하는 행위가 적법한지 ▶공무원이 민간장학재단의 출연금 모금행위가 적법한지 등이다.

A씨가 관련 부서에서 벗어났음에도 청구를 제기한 이유에 대해 제보자는 “A씨가 최대한 법률 자문을 받아 적법하게 처리하려 했지만, 강압적인 지시에 어쩔 수 없이 한 것이 A씨의 양심이 허락하지 않았던 것 같다”고 밝혔다.

A씨는 중앙선관위만이 아닌 국가권익위원회와 감사원에도 이와 같은 내용으로 진정서를 제출한 것으로 확인됐다. [제이누리=김영하 기자]

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