제주특별자치도 출범 20년이다. 2006년 7월1일 출범한 특별자치도 제주는 대한민국의 제주를 향한 집념의 깃발이다. 그 이면엔 대한민국의 예인선이 되기를 바라는 '제주개발'의 성장사가 있다. 1991년 말 제주개발특별법이란 외피를 걸친 제주호의 항해가 시작된 지도 어언 35년이다. 법과 제도, 구조와 내용으로 제주를 만들어간 변천사를 이제 되짚어본다. 제주개발특별법 탄생에 관여했던 김승석 변호사가 그 일련의 역사를 정리한다. 중단없는 제주의 새로운 전진을 새 연재에서 모색해본다. / 편집자 주
2002년 4월1일 「제주국제자유도시특별법」이 시행됐다. 이 법에서 ‘국제자유도시’라 함은 사람ㆍ상품ㆍ자본의 국제적 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제완화 및 국가적 지원의 특례가 실시되는 지역적 단위라고 정의하고 있다(법 제2조). 이 법 제1조(목적)에서 정한 제주국제자유도시 개발을 달성하기 위하여 제4조의 규정에 의하여 수립하는 종합적이며 기본적인 계획이 ‘제주국제자유도시종합계획(이하, ’종합계획‘이라 약칭함)이다.
「제주도개발특별법」이 「제주국제자유도시특별법」으로 변경됨에 따라 ‘종합계획’은 제주도의 화두가 됐다. 그 화두의 심장에 검을 꽂기 위해서 ‘종합계획’의 수립배경 및 성격, 추이 등을 톺아보는 일은 그 성과를 저울질하기 위한 선행 단계라 할 수 있겠다.
1994년 수립된 구(舊) ‘제주도종합개발계획’이 2001년 종료됨에 따라 세계화, 지식·정보화 등 21세기 국내외 환경변화를 수용하여 제주발전을 도모할 수 있는 지역계획이 필요하게 되었다. 제주국제자유도시의 출범에 맞춰 2003년 2월 제1차(2002∼2011년) 종합계획을 수립하게 되었는데, 2005년 제주특별자치도 기본계획이 수립됨에 따라 4+1 핵심 산업을 중심으로 2006년에 제1차 종합계획 중 보완계획을 수립하게 되었다. 그 종기(終期)가 가까워지자 2011년 12월 제2차 종합계획을 수립하였다.
이후 국내외 환경변화 및 도민의 정책수요를 반영하여 계획의 수정 필요성이 대두됨에 따라 2015년 12월 추진성과를 중간 평가하고 이를 반영하여 제2차 종합계획 중 수정계획을 수립하였다. 제1, 2차 종합계획은 장기적인 목표와 방향성을 제시하는 미래 지향적 계획으로 최상위 법정계획이다. 1, 2차 종합계획의 각 비전과 전략 등을 요약하면 아래 [표1] 기재와 같다.
[표1] 제1, 2차 종합계획 비전 · 전략 등
제2차 종합계획 중 수정계획 기간이 만료되고 국제자유도시 정책 추진 여건 변화 등 새로운 메가트랜드에 대응하는 전략 수립의 필요성이 대두됨에 따라 제주특별자치도는 제3차(2022∼2031년) 종합계획을 수립하였다. 이를 요약하면 아래 [표2] 기재와 같다.
[표2] 제3차 종합계획 비전 · 목표 · 핵심사업
필자는 제1차 종합계획부터 제2차 수정계획의 수립 및 평가에 직, 간접적으로 관여한 바 없으므로 종합계획의 성과를 논평할 자격이 없다. 다만 1990년대 중반에 ‘제주도종합개발계획 심의위원’으로 일한 적이 있어서 이후 수립된 종합계획에 관하여 관심을 갖고 있을 뿐이다.
이 글에서는, 제주연구원(JRI)이 2019년 11월 작성한 「제3차 제주국제자유도시 종합계획 수립방향 설정연구」 논문에 실린 설문조사 결과를 인용하며 여론의 추이를 말하고 싶다.
제주연구원(JRI)이 제1, 2차 종합계획에 대한 의견과 향후 수립될 제3차 종합계획에 대한 의견을 수렴하기 위해 도의원, 행정공무원, 대학교수, 언론인, 연구기관, 시민단체 등을 상대로 설문조사를 실시했다. 조사대상자의 응답자별 특성은 다음과 같다. 성별은 남성 64.4%, 여성 35.6%이고, 연령대는 20대 18.2%, 30대 18.2%, 40대 28.0%, 50대 40.2%, 60대 이상 5.3%이다. 소속 기관별로는 제주특별자치도의원 9.2%, 제주특별자치도 공무원 24.2%, 대학교 17.4%, 언론인 18.9%, 기타 연구소 등 13.6%, 시민단체 16.7%로 집계됐다.
설문조사의 요지는 ‘제1차 종합계획부터 제2차 수정계획까지 이 계획의 수립과 집행을 통해 국가발전에 얼마만큼 이바지하고, 그리고 도민들의 소득 증대와 삶의 질 향상에 얼마나 기여했는가?’인데, 최고점 5점 기준으로 할 때 평균 2.88점으로 보통 이하로 나타났다.
이에 더하여, 위 연구논문에서는 제주국제자유도시 출범 초기에 계획된 7대 선도 프로젝트 중의 하나인 제주공항 자유무역지대 조성사업, 쇼핑아울렛 조성사업 등은 추진되지 못하였고, 역외금융 등은 정부의 불허방침에 의해 착수도 못했다는 점, 복합형 국제자유도시 육성의 목표가 미완성되었다는 점, 제1차 종합계획은 국가계획인데 2006년 7월 제주특별자치도 출범 이후의 계획 등은 지방계획으로 변경되어 그 위상이 낮아졌다는 점 등을 지적했다.
☞김승석은? = 제주불교신문 편집인이자 변호사다. 인터넷신문 <제주의소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다
