제주특별자치도 출범 20년이다. 2006년 7월1일 출범한 특별자치도 제주는 대한민국의 제주를 향한 집념의 깃발이다. 그 이면엔 대한민국의 예인선이 되기를 바라는 '제주개발'의 성장사가 있다. 1991년 말 제주개발특별법이란 외피를 걸친 제주호의 항해가 시작된 지도 어언 35년이다. 법과 제도, 구조와 내용으로 제주를 만들어간 변천사를 이제 되짚어본다. 제주개발특별법 탄생에 관여했던 김승석 변호사가 그 일련의 역사를 정리한다. 중단없는 제주의 새로운 전진을 새 연재에서 모색해본다. / 편집자 주
'제주특별법의 제정이유’에 명시된 바와 같이 헌법과 지방자치법에서 정한 일반적 자치조직·자치재정권 등을 초월한 높은 단계의 자치권이 보장된 선진적인 지방분권모델을 구축하는 일은 국제자유도시로 조성·발전시키려는데 있고, 이에 대한 중앙정부의 의지와 결단은 제주특별자치도에 적용되고 있는 각종 법령상 행정규제를 폭넓게 완화하고, 중앙행정기관의 권한을 대폭 이양하는 점진적 제도 개선이라 할 수 있다.
중앙행정권한의 이양은 국무총리실에 설치된 제주지원위원회(제주특별법 제17조)가 전담하여 주관하여 왔다. 제주도에서 자체 발굴, 확정한 이양의 대상을 도의회의 동의(재적의원 ⅔)를 받아 제주지원위원회에 제출하면 중앙행정기관의 협의를 거친 뒤 제주지원위원회(위원장 국무총리)에서 결정, 추진하는 방식이다(제주특별법 제12조).
제주특별자치도 출범 당시, 중앙정부는 제주특별자치도에 1,062건의 권한 및 각종 특례를 제주특별법에서 직접 수권하는 방식을 택했다. 그 골자(骨子)는 기초자치단체의 폐지와 단일 광역자치단체로 개편, 고도의 자치권 부여, 감사위원회 및 자치경찰단의 전국 최초 신설, 특별행정기관(7개)이관, No Viza 입국 확대, 국제고 설립 허용 등이다.
제주특별자치도 출범 이후(기간 2007년 8월3일~2019년 12월10일) 5차례의 제도개선을 통해 정부권한 3,598건의 특례를 아래 [표] 기재와 같이 이양하여 자치입법 형성권과 정책형성의 자율성과 독립성을 크게 강화하였다.
중앙행정권한의 이양(移讓)은 특별자치도 15년(2006년 7월~2021년 6월) 동안 합계 4,660건(=1062+3598)으로 집계됐다. 제주특별법상 권한이양 방식은 ① 협의의 권한이양, ② 사무이양, ③ 조례특례 이양, ④ 법적특례 이양, ⑤ 특례 창설 형(型)의 다섯 가지 유형으로 분류할 수 있다.
• 제①유형은 “일반법인 □□□법 제○○조 규정에 따른 △△△장관의 권한은 제주특별도지사의 권한으로 한다(예: 제주특별법 제240조).”이다. 이를 ‘포지티브 방식’이라 한다. 위 [표]에 나타난 권한 이양 중, 1,568건은 제①유형으로 전체의 30.2%에 달한다.
그런데 제주특별법 ‘제240조(관광숙박업의 등급 지정에 관한 특례) ① 「관광진흥법」 제19조제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 문화체육관광부 장관의 권한은 도지사의 권한으로 한다.’라는 개별 조문이 개정되거나 삭제될 경우에는 도지사의 권한은 무용지물이 될 수 있다는 점에서 그 실효성이 의문시된다. 이러한 태생적 문제점을 개선하기 위해서는 첨단산업 분야 규제는 기존 포지티브 방식을 바꿔 글로벌 스탠더드(국제표준)에 맞게 네거티브 방식(negative list system)으로 제주특별법을 개정하는 것이 바람직하다.
• 제②유형은 “시행령(대통령령, 총리령 또는 부령)에서 정한 ○○사항을 제주특별자치도 조례로 정한다(예: 제주특별법 제121조).”이다. 제주특별자치도에 이양된 권한 및 특례 4,660건 가운데, 48.3%에 달하는 2,506건은 여기에 포함된다. 이 방식은 법률유보의 원칙 또는 법령우위의 원칙에 의해 제주의 특유 환경이나 특성에 맞는 조례를 제정하는데(자기결정권) 한계가 있어서 전국 일반자치단체와 유사한 조례를 제정할 수밖에 없다는 점에서 문제점이 있다.
• 제③유형은 지방분권에서 나타나지 않았던 새로운 유형의 중앙행정권한의 지방이양으로서 ‘일반법인 □□□법에 불구하고 ○○○사항은 제주특별자치도 조례로 정한다(예: 제주특별법 제44조).’이다. 권한 및 특례 이양 4,660건 가운데, 2.0%에 달하는 104건은 ‘조례특례’의 형식을 취하고 있다. 이 형식은 일반법의 규정을 배제하고 제주특별자치도가 자치조례로서 특정 사항을 규정할 수 있도록 하고 있다는 점에서 특별자치도의 성격에 가장 적합한 권한이향의 유형이라 할 수 있다.
제주특별법 제123조(세율 조정에 관한 특례)에 근거하여 제주특별자치도는 ‘제주특별자치도세 조례’를 제정하여 일부 세목에 대해서 세금을 전부 부과하지 않을 수도 있고 다른 세목에 대해서는 표준세율의 2배까지 더 높은 세금을 부과할 수 있다는 점에서 조세입법권을 법률적 수준까지 확대하여 자치재정권을 강화하였다고 보여 진다. .
• 제④유형은 일반법의 규정을 배제하고 제주특별법에 특례를 직접 규정한 경우로서 제주특별법 ‘제120조(제주특별자치도세) ① 도지사는 지방세법 제8조 제2항 및 제4항에도 불구하고 도세와 시·군세의 세목을 제주특별자치도세의 세목으로 부과·징수한다.’라는 규정을 예시할 수 있겠다. 권한 및 특례 이양 4,660건 가운데, 3.6%에 달하는 189건은 ‘법적특례’의 형식을 취하고 있다. 그런데 제④유형은 입법형성권의 측면에서 볼 때 제③유형에 비해 자기결정권이 뒤떨어진다고 할 수 있다.
• 제⑤유형은 일반법에 없는 법규사항을 제주특별법에 규정하여 제주자치도에만 특정 권한을 수권하는 형식이다. 권한 및 특례 이양 4,660건 가운데, 15.8%에 달하는 822건은 ‘특례 창설유형’으로 엄격히 따지면 일반법에 존재하지 않은 법규사항이므로 중앙행정권한을 제주특별자치도에 이양한다고 볼 수 없다.
국가는 제주특별자치도의 설치 목적을 달성하기 위하여 다른 광역자치단체에 없는 지방분권의 강화 또는 주민참여의 강화를 위한 자치제도, 그리고 제주국제자유도시 조성을 위한 규제완화 또는 산업진흥을 위한 산업 관련 특례(예, 제주특별법 제162조 투자진흥지구)를 제주특별법을 통해 직접 수권하는 형식이다. 이런 유형의 입법 사례로는 ‘새만금 사업 추진 및 지원에 관한 특별법’ 등에서 찾아볼 수 있겠다. <다음편으로 이어집니다.>
☞김승석은? = 제주불교신문 편집인이자 변호사다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다
