제주특별자치도 출범 20년이다. 2006년 7월1일 출범한 특별자치도 제주는 대한민국의 제주를 향한 집념의 깃발이다. 그 이면엔 대한민국의 예인선이 되기를 바라는 '제주개발'의 성장사가 있다. 1991년 말 제주개발특별법이란 외피를 걸친 제주호의 항해가 시작된 지도 어언 35년이다. 법과 제도, 구조와 내용으로 제주를 만들어간 변천사를 이제 되짚어본다. 제주개발특별법 탄생에 관여했던 김승석 변호사가 그 일련의 역사를 정리한다. 중단없는 제주의 새로운 전진을 새 연재에서 모색해본다. / 편집자 주
「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(이하 ‘제주특별법’이라 약칭함)이 2006년 2월11일 국회 의결을 거쳐 법률 제7849호로 제정됐다.
이 특별법의 시행으로 종전의 제주도가 폐지되고, 2006년 7월1일부터 제주특별자치도가 출범하고, 종전의 「제주국제자유도시특별법」은 폐지됨과 동시에 국제자유도시의 조성 및 육성에 관한 법제도 대부분이 신법인 제주특별법으로 승계되었다. 이 특별법은 제정 후 20년이 경과하는 동안에 299 차례의 개정(타법 개정 포함)을 통해 개별 법조문이 수정, 보완됐다.
2005년 12월30일국회 본회의에서 의결된 ‘제주도행정체제특별법’ 제3조는 “제주도의 제주시·서귀포시·북제주군·남제주군을 각각 폐지하고 제주도에는 지방자치법 제2조 제1항, 제3조 제2항의 규정에 불구하고 관할구역 안에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다.”라고 규정하고 있다. 이 법의 시행으로 2006년 7월 1일부터 제주도에는 4개 시·군의 기초자치단체가 역사 속으로 사라지게 됐다.
제주특별법의 제정이유를 살펴보겠다. 종전의 제주도를 폐지하고, 제주특별자치도를 설치하여 자치조직·인사권 및 자치재정권 등 자치권을 강화하며, 교육자치제도의 개선과 자치경찰제의 도입을 통하여 실질적인 지방자치를 보장함으로써 선진적인 지방분권모델을 구축하는 한편, 제주특별자치도에 적용되고 있는 각종 법령상 행정규제를 폭넓게 완화하고, 중앙행정기관의 권한을 대폭 이양하며, 청정산업 및 서비스산업을 육성하여 제주특별자치도를 국제자유도시로 조성·발전시키려는 함이다.
제주특별법의 주요 내용은 크게 다음과 같이 네 가지로 분류할 수 있다.
① 자치분권 분야
• 제주특별자치도지원위원회의 설치(법 제7조 및 제8조)
• 제주특별자치도지사의 법률안 제출 및 입법반영(법 제9조)
•. 제주특별자치도의 설치 및 법적 지위(법 제10조)
기존 도(道)와는 법적 지위가 차별화된 '제주특별자치도'를 새로이 설치함으로써 선진적인 지방자치제도의 확립과 국제자유도시의 조성에 기여하도록 함.
• 중앙행정기관 권한의 단계적 이양(법 제12조)
• 자치조직의 자율성 강화(법 제13조∼제16조)
• 주민권리의 확대(법 제23조 및 제24조)
• 주민소환제의 도입(법 제25조∼제40조)
• 제주특별자치도의회의원의 정수와 선거구에 관한 특례(법 제41조 내지 제43조)
• 인사청문회(법 제44조)
•. 제주특별자치도의회 지원 및 운영의 자율성 강화(법 제45조∼제47조)
•. 인사제도 및 운영의 자율성 부여(법 제49조·제50조 및 제52조)
• 성과중심의 인사관리와 인사충원제도의 개방(법 제53조 내지 제56조 및 제60조 내지 제62조)
• 감사위원회의 설치·운영과 감사 특례(법 제66조∼제71조)
• 자치재정권의 강화(법 제72조∼제77조)
• 교육위원회의 구성 및 기능 강화(법 제79조)
• 교육감 및 교육의원의 주민 직접선거(법 제80조·제81조 및 제91조)
• 행정시 단위의 교육청 설치(법 제98조)
• 보통교부금 및 교육비특별회계 전출 비율 조정(법 제101조 및 제102조)
• 제주특별자치도지사 소속의 자치경찰기구 설치(법 제106조·제107조 및 제109조)
• 자치경찰의 사무 및 그 수행방법(법 제108조 및 제110조)
• 치안행정위원회(법 제113조 및 제114조)
• 교통안전시설 관리업무의 이관(법 제138조 및 제139조)
• 특별지방행정기관의 이관(법 제140조∼제151조)
② 국제자유도시의 여건 조성 부문
• 관광진흥 관련 지방공사의 설립·운영(법 제170조)
• 관광사업의 권한 이양(법 제171조)
• 관광진흥개발기금에 관한 특례(법 제173조)
• 외국교육기관의 설립대상 확대, 설립요건 완화(법 제182조 및 제183조)
• 초·중등학교 운영의 독자성 부여(법 제186조 및 제187조)
• 의료산업에 대한 행정규제의 완화(법 제198조 내지 제200조)
• 청정 1차산업의 육성을 위한 여건 마련(법 제202조 내지 제215조)
③ 국제자유도시 개발계획 부문
• 제한적 토지수용권 부여 및 토지비축제도 확대(법 제234조 및 제235조)
• 국토의 계획 및 이용에 관한 특례(법 제244조·제253조 및 제254조)
• 제주국제자유도시개발센터의 기능 강화(법 제266조)
④ 환경·교통·보건복지 그 밖의 부문
• 건설·교통 분야 권한 이양(법 제248조·제249조·제252조·제255조 내지 제260조 및 제325조)
• 환경관리 분야의 권한 이양(법 제299조 및 제300조)
• 수자원의 종합적 관리체계 구축(법 제311조 내지 제324조)
• 보건복지제도에 관한 특례(법 제326조 내지 제342조)
• 단계적인 규제자유지역화의 추진(법 제346조)
제주특별법은 지방자치와 지방행정에 관한 일반법이 지방자치단체에게 부여하는 자치사무 및 자치권보다 더 많은 권한을 ‘권한이양’을 통하여 제주특별자치도에 부여하는 등으로 여러 가지 차등화 된 특례를 인정하고 있다. 이 법은 자치모범도시의 틀을 만들고, 또한 경제자유구역에 준하는 경쟁 기반의 틀을 조성했다는 긍정적 평가를 받는다. 하지만 선진적인 지방분권 모델 구축에는 미완성이므로 향후 개선 과제이기도 하다.
제주특별자치도와 유사제도를 비교하면 아래 [표] 기재와 같다. <다음편으로 이어집니다>
[표]
☞김승석은? = 제주불교신문 편집인이자 변호사다. 인터넷신문 <제주의 소리> 발행인 겸 대표, 제주도 정무부지사를 역임했다. 저서로는 대한문학 제53호 신인문학상을 받은 '나 홀로 명상'(2009년, 불광출판) 수상집이 있다.
