제주특별자치도는 법정계획을 수립하거나 혹은 당면과제를 수행하기 위한 근거를 제시하기 위하여 많은 용역을 수립하고 있다. 그러나 지역의 현안과 문제점을 잘 파악하여 미래를 정확히 예측하고, 올바른 정책 방향을 제시하고 있는가에 대하여는 많은 논란이 제기되는 것이 사실이다.

환경보전기여금은 오랜기간 논의와 여러차례의 용역이 있었음에도 실행이 무산되어 왔다. 그러한 점에서, 이 논설은 2023년 12월 26일 제주특별자치도가 시행한 ‘(가칭)제주환경보전기여금 제도 도입 실행방안 마련 용역(이하 ‘용역’이라 한다)’의 중요한 쟁점을 진단하고 개선방안을 제시하여 보다 더 충실한 정책이 되기를 기대한다. 다만 찬성 혹은 반대의 문제가 아니라 ‘용역’ 그 자체를 입법정책적 측면에서 검토하고, 다른 ‘용역’을 수행하는 경우에도 보다 더 실행이 가능한 ‘용역’을 수행하여 주도록 촉구하고자 하는 것이므로, 독자들의 많은 의견을 제시하여 주기를 바란다. [편집자 주]

 

'용역' 161∽171쪽은 스페인, 이탈리아, 프랑스, 미국, 캐나다, 독일, 일본 등에서 지방자치단체가 운용하는 관광세, 호텔세, 숙박세, 환경세 등의 사례를 제시하고 있다.

 

# 관광세(Tourist Tax)인가 환경세(Eco tax)인가?

 

해당 지방자치단체의 공통적인 문제 인식은 '과잉관광(over tourism)'으로 인한 심각한 압박(enormous pressure), 즉 물가와 부동산 가격상승을 비롯하여 쓰레기와 교통난, 환경 파괴 등 지역주민의 삶의 질에 가중되는 부정적인 영향을 해결하고자 하는 정책수단 중의 하나라는 점이다.

 

이는 지방자치단체가 그 목적을 수행하기 위하여 관광객들로부터 징수하여 지속가능한 관광을 목적으로 사용한다는 점에서 대부분은 ‘관광세(tourist tax)’라 하고, 일부 지방자치단체에서 환경자원을 보호하는 목적으로 사용한다는 점에서 ‘환경세(eco tax)’라고 부르고 있다.

 

다만 ‘환경세’는 화석연료 사용, 교통시설이나 공장 등에서 배출되는 환경오염 배출 등 환경에 부정적인 영향을 미치는 행위 등에 직접 부과되는 세금을 의미한다. 또한 'tax'는 국가와 지방자치단체에 직접 납부하는 '세금'은 물론 다양한 명칭으로 사용되는 ‘부담금’이나 ‘사용료’ 등도 포함된다는 점에서 주의가 필요하다.

 

우리나라에서도 「부담금관리기본법」 제2조는 '부담금'이란 '분담금, 부과금, 기여금, 그 밖의 명칭에도 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률에서 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무'이므로 ‘환경보전기여금’은 이 법률의 적용을 받게 된다.

 

그러나 제주특별자치도를 방문하는 관광객에게 ‘환경보전기여금’을 부과하면서 환경보전에 대한 책임과 의무를 부과할 수 있는가의 문제는 국회와 행정부의 입법심사과정에서 피할 수 없는 논쟁대상이다. 즉, 국민의 권리를 제한하고 의무를 부과하는 정책은 엄격한 입법심사 대상이며, 이후에도 사법심사의 대상이 될 수 있으므로 치밀한 검토가 필요하다.

 

# 지방재정고권과 조세법률주의

 

외국 지방자치단체의 관광세는 국가가 정하는 세금이 아니라, 해당 지방의회의 의결로 자율적으로 세율과 종목을 결정하는 지방세이다. 그 근거는 해당국가의 헌법과 법령이 보장하는 지방재정고권(financial sovereignty)과 조세고권(taxation sovereignty)으로 포괄적인 지방자치 고유권한의 하나이기 때문에 가능하다.

 

예를 들면, 독일 「기본법」 제28조 제2항에 의하여 지방자치단체는 지방재정 자치권한과 조세권한을 보장받는다. 그러므로 법령의 범위 안에서 지방의회 의결로 스스로 지방세의 종목이나 세율을 결정할 수 있으며, 이 권한은 200여년전부터 유럽과 미국에서 지방자치의 오래된 역사적 배경에 따른 것이다.

 

이에 비하여, 우리나라는 지방세라 할지라도 ‘조세법률주의(헌법 제59조)’에 의하여 조세의 종목과 세율은 '법률'로 정하며, 「부담금관리기본법」 제3조에 의한 부담금은 '법률'로 정하도록 제한되어 있다. 따라서 ‘환경보전기여금’이 절실하다 할지라도 국회가 정한 '법률'에 따라야 한다.

 

특히 2001년 시행된 「부담금관리기본법」의 제정이유는 '각 개별법률에 근거하여 설치 운영되어 온 각종 부담금의 신설을 억제'하기 위한 목적이며, '중앙행정기관의 장이 부담금을 신설하고자 하는 경우에는 해당 법률안을 입법예고하기 전에 기획재정부의 심사'를 요구하는 등 엄격한 제한이 따른다.

 

이와같은 법률 체계의 큰 차이로 인하여, 외국의 지방자치단체가 관광세를 부과하고 있으므로 제주특별자치도가 ‘환경보전기여금’을 쉽게 도입 할 수 있을 것이라는 기대는 어려우며, 높은 장벽이 있다는 사실을 인식하고 치밀한 전략이 필요하다.

 

# 포르투갈 마데이라의 사례

 

포르투갈 마데이라의 지방자치단체인 ‘펀찰시(Funchal City)’는 2024년 10월부터 지속가능한(sustainability) 관광산업을 지원하기 위한 목적으로 ‘지방 관광세(Municipal Tourist Tax)’ 제도를 시행하고 있다. 그 수입은 인프라와 서비스, 시설을 보존, 증진, 유지하기 위하여 사용한다고 밝히고 있다.

 

관광세는 관광객이 호텔 등에 숙박할 경우에 1인 '1박(per night)'당 2 유로(€, 3000원 정도)이며, 최대 '7 연속 숙박(7 consecutive nights)'으로 14 유로(€, 2만1000원 정도)까지 부과된다. 숙박 이전 혹은 체제 기간 중에 납부하여야 한다.

 

 

이에 비하여 제주특별자치도 ‘용역’ 194쪽과 202쪽은 '숙박시설의 객실 이용자(1인/1일)' 1500원을 기본부과금액으로 정하고 있다. 그러나 이 기준을 적용한다면, 숙박은 ‘1박 2일’이 되기 때문에 ‘2일’로 적용하여야 하는가라는 문제를 낳게 된다.

 

결국 현장에서 심각한 혼란을 피할 수 없게 되므로, ‘1인/1일’은 반드시 ‘1인/1박’으로 수정하기를 권한다. '자동차대여사업용 자동차 이용자(1일/1대)'도 마찬가지이다.

 

또한, 펀찰시는 2025년도부터 마데이라 섬에 상륙하는 크루즈 승객에 대하여도 ‘크루즈 승객 1인당(per cruise passenger)’ 2유로의 관광세를 부과하고 있으므로 이에 대한 검토가 추가되어야 한다. 전세계적으로 렌트-카에 대하여 관광세를 부과하는 경우는 좀처럼 그 사례를 찾을 수가 없으므로 또한 치밀한 검토가 필요하다는 점을 강조드린다.

 

# 기여금인가? 분담금인가?

 

이 ‘용역’ 표지는 '(가칭)제주환경보전기여금'으로 되어 있다. 그동안 다양한 명칭으로 사용되어 왔으나, 본문에는 '제주환경보전분담금'으로 사용하는 것이 바람직하다고 제시하고 있다. 그동안의 추진과정에 상당한 혼선이 있었던 것으로 보아진다.

 

그러나 다양한 명칭에도 불구하고, 「부담금관리기본법」이 적용된다. 한편 헌법재판소는 '부담금'에 대하여 '특정한 공익사업과 특별한 관계에 있는 자에 대해 그 사업에 필요한 경비를 부담시키기 위해 부과하는 금전지급의무'라고 판결한 바 있다.(헌재 2003.5.15. 2001헌마90) 〈다음 편으로 이어집니다.〉

 

☞조시중은? = 제주특별자치도의 사무관으로 장기간 근무하다가 은퇴하였다. 근무 기간 중 KDI 국제정책대학원에서 정책학 석사, 미국 캘리포니아 웨스턴 로-스쿨에서 법학 석사 학위를 취득하였다. 최근에는 제주대학교 대학원에서 법학박사 학위를 취득하였다. 현재는 제이누리 객원 논설위원으로 일하고 있다.