제주특별자치도가 더 이상 특별한 법적 지위를 주장하기 어려운 상황에 놓여 있다는 진단이 나왔다. 지방분권 정책, 제주자치도를 모델로 한 평창올림픽 특구법 제정 추진, 경제자유구역이나 혁신도시와 같은 특구 제도의 확대는 더 이상 제주특별자치도가 특별하지 않을 수 있다는 반증이란 것이다.

 

또 행정시에 자치행정권을 보장해야 한다는 주장도 제기됐다.

 

한국지방자치법학회가 주관해 11일 제주대 법학전문대학원에서 열린 '제주특별자치도 추진 5주년 학술세미나'에서 한국법제연구원 최환용 연구위원은 '제주특별자치도 자치행정의 활성화를 위한 법적 과제'란 주제 발표에서 "제주특별자치도의 법적 지위는 지방자치법과 개별 법률에 대한 특례조치로 창설된 것으로 개별 법률의 제․개정 여부에 의존되는 매우 불안정한 관계에 놓여 있다"며 이 같이 평가했다.

 

최 위원은 "이는 독립적이고 자기완결적인 법률이 아닌 개별 법률에 대한 특례의 인정에 기인한 것으로 완전한 자치권이 부여되지 못한 한계에서 비롯된다"며 " 이를 해결하기 위해서 제주특별자치도의 법적 지위를 헌법적 보장을 받는 방안이 제기되고 있으나, 이를 실현하기 위해서는 보다 신중한 검토가 따라야 한다"고 지적했다.

 

최 위원은 "제주특별자치도의 헌법적 지위 보장은 다른 지방자치단체와의 형평성 등에 대한 논란에 휩싸일 가능성이 있기 때문"이라며 "예를 들어, 수도권 규제완화 정책은 비수도권에 대한 역차별이라는 논쟁이 휩싸인 것처럼 이러한 논쟁을 불식시키기 위해서는 지방자치의 모험적 실험대상이 아닌 제주특별자치도만의 고유한 자치상을 확립할 필요가 있다"고 말했다.

최 위원은 "비록 과감하지는 못하지만 지방분권정책이 추진되고 있으며, 지방자치제도가 정착되고 있는 시점에서 제주특별자치도는 더 이상 특별한 법적 지위를 주장하기 어려운 상황에 처할 수도 있다"고 진단했다.

 

최 위원은 그 근거로 "현재 국회에 상정돼 있는 평창올림픽특구법은 제주특별자치도를 모델로 해 광범위한 자치권 보장을 주된 내용으로 하고 있으며, 경제자유구역이나 혁신도시와 같은 특구제도의 확대는 더 이상 제주특별자치도가 특별하지 않을 수 있다는 반증"이라고 제시하며 "제주특별자치도만의 자치상 확립을 위한 노력을 통해 제주특별자치도의 존재가치를 입증하고 이를 헌법적으로 보장받을 수 있어야 할 것"이라고 말했다.

제주특별법의 규정 방식 전환과 제주특별자치도지원위원회(이하 제주지원위원회)의 존속기한 연장도 주문했다.

 

최 위원은 "제주특별법은 현재 개별사무별 이양방식을 취하고 있으며, 특례규정은 포지티브방식을 채택하고 있다. 이러한 특례규정은 개별 법률의 제․개정에 종속될 수밖에 없기 때문에 자치행정의 운용에 많은 지장을 초래할 수 있다"며 "제주특별법의 규정방식을 법률단위 이양방식으로 전환하고 현재의 제주특별법의 특례규정도 네거티브방식으로 전환해야 한다"고 말했다.

 

그는 "2014년까지 존속하게 돼 있는지원위원회를 상설기구로 만들 필요가 있다며 "제주특별법 9조에서 정하고 있는 입법의견제출권은 사실상 제주지원위원회를 거쳐 중앙행정기관의 장에게 전달되며, 이 과정에서 충분한 협의가 가능하게 된다"며 "그러나 2014년에 제주지원위원회가 폐지되면 제주특별자치도의 입법의견은 개별 중앙행정기관의 장에게 제출하게 되거나 폐지될 가능성이 있다"고 충고했다.

 

그는 "제주특별자치도의 법적 지위는 개별 법률의 제․개정에 의존하고 있기 때문에 제주특별자치도의 자치권 보장을 위해서는 입법의견제출권의 확실한 보장과 중앙정부내에서 제주특별자치도의 입장을 대변하고 중앙행정기관과 조정을 할 수 있는 제도적 장치를 유지할 필요가 있다"고 지적했다.

 

최 위원은 자치법무 능력 강화를 위한 과제로 ▲공무원 법무능력 향상을 위한 순환보직체계 개선 ▲민간 법제전문가 적극 활용 ▲조례입법평가제도 도입 등을 제안했다.

 

그는 "제주특별자치도의 고유한 특성에 적합한 자치정책을 적극 개발하고, 이를 제도화하기 위해서는 공무원의 법무능력 향상을 위한 노력을 강화할 필요가 있다"며 "이를 위해서는 형식적이고 일시적인 법무교육보다는 중앙정부와의 인사교류를 통한 전문행정지식의 습득을 위한 정책적 노력이 요구되며, 자치조직권의 활용을 통한 순환보직체계의 개선이 필요하다"고 지적했다.

 

특히, 인허가 등 규제사무나 법무사무 등 법무적 지식과 전문성이 요구되는 사무를 담당하는 공무원의 경우 순환보직에서 제외시킴으로써 해당 사무에 대한 노하우를 체득하게 하되, 순환보직 제외로 발생할 수 있는 인사상 불이익을 예방하고 오히려 해당 사무에의 전문성에 대한 보상체계를 강화해야 한다고 했다.

그는 "법무능력 향상을 위해 외부 민간 전문가를 적극적으로 활용하기 위한 제도적 노력이 필요하다"며 "예를 들어, 중앙부처 퇴직공무원을 조례제정자문위원으로 고용한다던가, 지역에 소재하는 대학의 법학교수뿐 아니라 제주 이외 지역의 법률전문가를 조례지원위원으로 위촉하는 등 외부 전문가와의 협력체계 구축이 필요하다"고 제언했다.

 

 

최 위원은 종합행정서비스 체계 구축을 위한 과제도 제시했다.

 

그는 "현대 행정은 과거의 칸막이 행정에서 벗어나 융.복합 행정을 특징으로 하고 있다"며 "제주도 고유의 자연.문화 환경을 보존하면서도 적극적으로 이를 활용해 지역경제를 활성화하기 위해서는 외부 자본의 적극적 유치가 필요하고 이를 위해서는 규제시스템을 개선할 필요성이 있다"고 지적했다.

 

그는 "우리나라의 규제시스템은 매우 복잡하게 얽혀 있어서 이를 집행하는 공무원들도 이해하기 어렵다는 지적이 있는 것처럼 복잡한 규제시스템을 종합적으로 조정하고 개선할 수 있는 시스템을 구축할 필요가 있다"고 지적했다.

 

최 위원은 "행정시가 관할구역의 특성에 맞게 행정을 집행할 수 있도록 자율적인 권한을 부여하는 방안을 검토할 필요가 있다"고 전제하고 "제주특별자치도를 출범하기 위한 전제조건으로 자치시를 행정시로 전환한 취지는 충분히 이해할 수 있지만 주민에게 근거리에서 행정서비스를 제공하기 위해서는 행정시의 자치행정권을 보장할 필요가 있다"며 "자치단체로서의 지위를 보장할 수는 없겠지만 자치행정의 효율성을 확보할 수 있는 범위 내에서 권한과 사무를 대폭적으로 위임함으로써 종합행정서비스 제공시스템을 구축해 나갈 필요가 있다"고 제언했다.

 

그는 "어떤 행정학자들은 제주특별자치도의 출범에 대해 '새로운 국가운영의 패러다임을 구축하기 위한 실험이자 대한민국의 도약을 위한 거대 프로젝트로 성립했으며, 대한민국이 도약할 수 있는 새로운 계기를 만드는 노'에 비유하거나 '차등적 지방분권의 구체적 구상으로 이상적인 분권형 지방정부의 모델이 될 수 있'고 희망찬 기대를 걸고 있다"며 "여하튼 제주특별자치도법은 고도의 자치권 보장과 국제자유도시의 실현이라는 두 가지 목적을 달성하기 위한 정책수단들을 규정하고 있으나, 중앙정부의 소극적 태도로 인한 실질적 권한이양의 미흡과 개별법률에 대한 특례를 규정하는 입법방식으로 인한 법체계의 타법의존성, 특례에 따른 권한과 사무 수행을 위한 시스템 구축 미흡 등으로 인해 지난 5년간 많은 성과를 거두고 있으면서도 여전히 해결해야할 과제들을 안고 있다"고 진단했다.

최 위원은 "이 과제들을 해결하기 위해서는 내부적으로는 자치법무 능력을 향상시키고 집행의 전문성을 확보하기 위해 순환보직체계의 개선, 민간 법제전문가의 적극 활용을 비롯해 조레입법평가제도 도입을 통한 조례의 품질 향상 등의 노력이 필요하다"며 "제주특별자치도법이 갖는 내재적 한계를 극복하기 위한 특례규정방식의 포지티브에서 네거티브로의 전환, 자치도만의 자치상 확립을 통한 헌법적 지위 확보를 위한 전제조건 충족, 중앙정부와의 협의창구로서의 제주지원위원회의 존치 등에 주목할 필요가 있다"고 처방했다.