전국의 지방분권 토론회에서 영국과 미국의 지방자치 방식인 홈-룰 차터(Home-rule Charter.지방자치헌장) 도입을 논의하고 있다. 하지만 우리나라의 대륙법 체계와 근본적으로 다른 영미법 체계의 도입엔 신중을 기하여야 한다.

특히, 관습법과 판례법, 보통법을 위주로 발달되어 온 영미법은 조문화된 법률을 위주로 하는 우리나라와 같은 대륙법계 국가의 지방자치의 배경과 사무의 범위도 크게 다르다.

지방자치의 헌법 ; 조례는 지역법률

“홈-룰”은 아일랜드가 1800년 영국(잉글랜드)에 통합되면서 아일랜드 주민 스스로 자치를 할 수 있도록 아일랜드 정부조직법 제정을 영국(잉글랜드)에 청원하면서, 이를 “홈-룰 법안”이라고 불렀다.

영국(잉글랜드)에서는 1835년 지방자치법에 따라 지방자치단체 설립을 원하는 주민 스스로 “차터(Charter)”를 제정하여 군주의 추인을 받아 지방정부를 설립하는 전통이 이어지고 있다.

이 전통은 미국의 지방자치에 이어져 홈-룰 차터(Home-rule Charter)라고 불리워지며 지방자치 헌법이라고 한다.

각 주(州)의 헌법은 지방자치단체 설립을 원하는 주민이 스스로 차터(Charter)를 제정하여 주(州)에 청원하면 효력이 발생하며, 지방자치단체 설립과 지방정부를 조직하는 근거를 규정하고 있다. 그러나, 아직도 차터가 없는 일반 지방자치단체가 많으며, 주민의 선택에 따라 차터를 제정하는 지방자치단체로 점차 전환되고 있다.

차터에 의하여 제정되는 조례는 지역법률로서, 상위법의 위임이 없이도 제정이 가능하며, 주(州) 헌법은 지방자치사무에 관하여 이를 따르지 않는 다른 법률에 우선하도록 보장하고 있다.

지방정부의 제1차적 책무 ; 생활안전방해의 예방과 제제

영국과 미국의 자치사무는 주민의 생활안전방해(nuisance)의 예방과 제제를 가장 우선하는 제1차적 책무로, 지방정부의 고유사무에 해당하며, 오늘날까지도 이어져 오고 있다.

이에따라, 공공의 질서위반이나 공해 예방과 같은 생활안전방해의 예방과 제제를 규정하며, 이를 위반할 경우에는 경범죄로 6개월 이하의 징역이나 벌금을 조례로 규정할 수 있도록 보장하고 있다.

조례 위반은 지방정부에 소속된 검찰과 경찰이 기소에 따라, 지방법원(superior court)과는 다른 별도의 자치법원(municipal court)에서 심판하게 된다. 즉, 지방자치단체의 고유사무에 대하여 스스로 조례를 제정하여 집행하고, 이를 심판하게 하여 실효성이 보장되는 삼권분립 구조이다.

이에 비하여, 우리나라와 같은 대륙법계의 자치사무는 국가가 제정하는 법령에 따라 그 사무의 일부를 개별적으로 위임을 받는 형태이다. 조례도 법령의 하위규정인 위임조례에 해당한다. 일부 지방자치단체에서 홈-룰 차터를 모방한 지방자치헌장 조례를 제정하였으나, 법률이나 시행령보다도 하위에 위치하는 선언적인 조례다.

따라서, 우리나라의 지방분권은 개별적인 단위사무의 위임방식에서 벗어나, 일정한 범위의 중앙 권한을 완전히 포괄적으로 지방사무로 이양하여, 실효성 있는 조례를 제정하여 집행할 수 있도록 보장되어야 홈-룰 차터 방식이 적용가능하다.

그러나, 지방자치제도는 국가의 근간(根幹)인 헌법과 법률의 체계에 따라 근본적으로 다르므로, 선진국의 제도가 훌륭하다 할지라도 조급하게 다른 법률체계를 도입하여서는 낭패를 겪게 된다. 신중해야 할 이유다. / 제이누리 논설위원