지방자치를 위협하는 요인 중의 하나가 과도한 중앙집권 과정에서 관변학자들에 의해 만들어지고 오랫동안 국민의 생각을 지배하고 있는 '지방행정 계층제(tier- system)' 이론이다.
우리나라에서만 유별나게 강조되는 이 이론은 지방행정 계층이 복잡하므로 단계를 축소하거나, 지방자치단체를 통폐합하기 위한 논리로 이용되고, 국가와 지방자치단체를 지휘감독 관계로 설정하여 수직적인 지배복종을 강요하며, 지방통치를 강화하기 위한 도구로 활용되어 왔다.
지금도 일각에서는 중앙정부 일선기관의 계층구조에 대하여는 일언반구도 없이, 이 이론을 내세우면서 지방자치단체 통폐합을 무책임하고 가볍게 거론하기도 한다.
그러나, 지방자치단체 통폐합이 효율적이라는 우리나라의 획일적인 사고는 다른 나라의 효율성과는 크게 다르므로 다시 새겨 볼 필요가 있다.
보충성의 원칙과 효율성
지방분권(Decentralisation)은 “보충성의 원칙에 따라 중앙과 지방의 협력체계를 갖추어 지방자치단체의 권한과 능력을 향상시키고, 전체적인 질과 효용성을 증진하는 것”이라고 한다.
유럽연합 지방자치헌장은 서문(preamble)에서 “지방자치의 권리는 지방 단위에서 가장 직접적으로 행사되어야 하며, 지방정부의 실질적인 대응이 효율적이며, 동시에 시민들에게 가깝게 제공되어야 한다”고 선언하고 있다.
이를 통하여, 지역 주민의 일상생활에 관하여 주민과 가장 가까운 지방정부가 주민의 욕구에 즉각 대응할 수 있기 때문에 가장 효율적이며, 궁극적으로는 지역 공동체의 문제에 지역 주민들이 직접 참여를 통하여 해결하며, 자율적 통치를 의미하는 지방자치의 정신에 가장 부합하게 된다.
즉, 주민의 선거에 의하여 구성된 지방정부의 존재, 그 자체로 보충성의 원칙에 의한 효율성을 의미한다.
효율성의 기대와 현실의 불일치
미국의 뉴욕은 효율성의 증진을 위한 목적으로, 1898년 당시 다섯개의 카운티와 시티를 통합하였다. 그러나, 100년이 지나 2007년 효율성과 경쟁력을 진단한 결과 지방정부의 통합은 오히려 효율성을 저하시킬 뿐만 아니라, 주민생활의 질과 경쟁력을 저하시킨다는 6개의 결론을 맺으며 지방자치단체 통합 논의에 쐐기를 박아버렸다.
(결론 1) 지방정부의 통합은 정부의 효율성을 개선하지 못한다.
(결론 2) 주의 대규모 조직은 효율성이 없다.
(결론 3) 소규모 지방자치단체 연합은 정부의 효율성에 크게 기여한다.
(결론 4) 스마트 성장은 생활 비용의 상승으로 경쟁력을 저하시킨다.
(결론 5) 지방정부 통합이 뉴욕의 경쟁력을 향상시킨다는 주장은 경험적으로 증명되지 못하였다.
(결론 6) 소규모 지방정부는 뉴욕의 경쟁력 있는 자산이다.
이처럼, 지방자치의 오랜 역사적 경험을 가진 미국에서도 지방자치단체 통합이 효율성 증진에 기여하지 못한다는 사실과 오히려 경쟁력을 저하시킨다는 명백한 결론을 맺은 바 있다.
또한, 지방자치단체 연합기구가 지방자치단체의 상급기관으로, 계층으로 엄연히 존재하고 있음에도 이에 대한 시비가 없으며, 오히려 효율성에 크게 기여한다는 사실을 재확인하였다. 지방자치단체 연합은 미국만이 아니라 유럽의 주요국가에서도 실질적인 별도의 계층으로 존재하며, 유럽연합 지방자치헌장은 이를 보장한다.
따라서, 지방분권의 원칙에 정면으로 위배되며, 중앙집권을 옹호하면서 지방자치를 위협하는 도구로 이용되어 왔던 우리나라의 지방행정계층제 이론은 폐기되어 마땅하다.
보충성의 원칙과 효율성은 지역 주민의 선거에 의하여 구성된 지방자치단체의 존재 그 자체를 의미하는 것이지, 획일적인 지방자치단체 통폐합에 의하여 얻어지는 것이 아니다. / 조시중 제이누리 논설위원
| ☞조시중은? = 농민(제주새벽이슬농장), 한국 KDI 국제정책 대학원(정책학 석사) 졸업, 미국 켈리포니아 웨스턴 로스쿨(법학 석사), 제주대학교 대학원(법학 박사과정), 전 제주특별자치도 사무관
|
