전국의 각 지방에서는 지방분권 개헌의 유리한 지위를 점유하기 위한 경쟁이 점차 치열해 지고 있다.
그러나, 특별자치를 누려온 이유인지 모르나 제주도는 조용하기만 하고, 헌법적 지위를 확보하자는 주장이 있었으나, 그 추진동력은 점차 꺼져가는 느낌이 들 정도다.
우리나라는 중앙에 집중된 권한으로 인해 국가의 폐해가 이루 말할 수 없다.
그런데도, 중앙의 정치권과 정부는 지방을 폄하하면서 그들의 기득권을 유지하기 위하여 권한 하나 하나를 생색이나 내면서 내 던지듯 이양한다.
지방분권특별법에는 지방분권은 포괄적․일괄적으로 이양하도록 규정하였고, 제주특별법에 이양 원칙을 규정하고 있지만 제주도에 이양된 사무는 수천개의 개별적 단위사무다. 특별법에 무엇을 정한들 무엇에 쓰겠는가? 그래서 지방분권 개헌이 필요하고, 제주특별자치도의 헌법적 지위가 필요하다는 것이다.
지방분권은 “보충성의 원칙에 따라 중앙의 권한을 지방정부에 이양하여야 한다는 원칙”으로, 유럽연합 지방자치헌장은 물론, 프랑스 헌법, 이탈리아 헌법, 스페인 헌법, 포르투갈 헌법, 스위스 헌법에 이미 지방자치의 기본이념으로 보장되어 있다.
보충성의 원칙은 “공공의 책무는 주민에게 가장 가까운 지방정부가 이를 집행하여야 한다.”는 원칙으로 오래 전부터 역사적으로 자리를 잡은 이념이다.
우리나라에서는 장기간의 중앙집권과정에서 소위 효율성이니 하면서, 지방분권의 대원칙을 묻어 버린 것이다. 그러나, 효율성의 원칙에 대하여 유럽연합 지방자치헌장은 실질적인 책임을 가진 지방자치단체의 존재 그 자체가 가장 효율적이고 주민에게 가까운 행정을 실현한다고 선언한 바 있다.
선진국의 지방분권은 여기에서 멈추지 않는다. 세계지방자치헌장(초안) 보충성의 원칙에 더하여, 지방정부의 근접성(proximity)의 원칙을 선언하기도 한다.
포르투갈 헌법 제237조는 국가의 지방분권에 이어 다시 “지방행정의 분권”을 규정, 지방행정 권한도 분권의 원칙을 따르도록 규정하고 있다.
영국은 2011년에 지역주권법(Localism Act)을 제정하면서, 중앙정부의 권한은 지방정부차원을 넘어서, 지역의 공동체와 개인에게 귀속하는 것이 목적으로, “지방자치단체는 개인이 할 수 있는 모든 일을 다 할 수 있다”고 파격적인 권한을 부여하면서, 이미 한 차원을 더 넘어서 버렸다.
미국의 지방자치에서는, 주민 스스로 지방자치헌장(홈-룰 차터)를 제정하여, 지방자치단체를 설립하고, 지방정부를 조직하며, “충분하고 완전한, 가능한 모든 권한(fully and completely, all powers possible)”을 보장받는다. 제주특별자치도가 자랑하는 “고도의 자치권”이나 “실질적인 지방분권”은 아예 입 밖에 내놓지 못한다.
그러함에도, 2006년 제주특별자치도가 출범한 이후, 제왕적 도지사, 무능과 부패, 비효율과 관료주의와 같은 역기능은 모두 다 보여주었다. 중앙집권의 폐해와 다르지 않다. 그래서, 주민의 입장에서는 지방분권 개헌이라 할지라도 “이보다 더 하란 말인가?”라는 불평이 나올 수 있다.
이제, 제주특별자치도는 “집중되어 있는 지방행정 권한을, 행정시와 읍면동에 이양하고, 민간에 이양하여 분산하겠다.” 그리고, 궁극적으로는, 모든 권력이 국민으로부터 나온다는 대한민국 헌법 제1조를 따르겠다는 확고한 지방분권개헌 추진방향을 선언하여야 도민들을 설득할 수 있다. / 조시중(제주경제정의실천연합 집행위원)
| ☞조시중은?=제주경제정의실천연합 집행위원, 한국 KDI국제정책대학원(정책학석사) 졸업, 미국 캘리포니아웨스턴 로스쿨(법학석사) 졸업, 제주대학교 대학원(법학박사 과정), 전 제주특별자치도 사무관, 주요논문 : 지방자치 홈-룰차터의 법률적 지위(한국지방행정연구원), 미국 법률선점주의의 쟁점과 시사점: 자치입법권한을 중심으로,(한국지방자치법학회), 지방자치단체 청문조례제정방향 검토: 행정절차법상 청문 규정의 문제점과 개선방안을 중심으로(한국지방자치법학회).
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