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백승주의 '카지노정책단상'(8) ... 카지노 산업은 제주미래 대안 아니다

카지노가 또 이슈다. ‘황금알을 낳는 거위’로 불리는 카지노 산업이지만 폐해 역시 만만찮은 게 현실-. 민선 6기 원희룡 도정에 이르러 중국자본의 진출과 맞물려 카지노는 다시 새로운 정책의 시험무대에 섰다. 백승주 박사가 이 문제에 대한 해법찾기를 모색한다. 10여회로 나눠 싣는다. / 편집자 주

카지노산업, 그 성과만 부각되고 사회·경제적 비용은 무시되고 있다.

 

2008년 금융위기가 발생한지 7년이 된 지금 세계경제는 장기 침체의 늪에서 크게 벗어나지 못하고 있다. 갈수록 태산이다. 장기 침체의 늪에 빠져들고 있는 가운데서 더욱 심각한 문제는 많은 선진국경제가 성장에 비례하여 일자리 창출로 이어지지 못하고 있는 것이다. 소위 ‘고용 없는 성장(jobless growth)’ 패턴이 고착되고 있다.

그나마 일자리가 생겨도 저임금노동자들이 양산되면서는 경제성장 과실이 국민생활의 향상에 크게 작용하지 않는 이른바 ‘임금 없는 성장(wageless growth)’ 또한 구조화되는 양상이 현저하다. 설상가상으로 성장의 혜택이 소수 고소득 계층에 집중되면서는 소득 불평등이 갈수록 악화되고 있다. 국가경제의 중심 측이라고 할 수 있는 중산층이 몰락하고 있다.

시장에서의 경쟁이 갈수록 치열해지고 있지만, 공정성과 형평성이 훼손된 시장은 더 나은 결과를 만들어 내는 경쟁의 본래의 기능을 발휘하지 못하고 있을 뿐만 아니라 이런 불공정 경쟁으로 이루어 낸 결과 또한 공정하게 배분되지도 않고 있다.

 

그렇다면 우리나라는 어떤가? 크게 다르지 않다. 청년실업의 만연, 고령화의 심화, 수출주도형 국가로서 대외경제상황의 악화를 슬기롭게 대처할 수 있는 성장 동력의 상실, 제 방향을 찾지 못하고 중구난방의 복지 시스템 등의 불안정한 사회·경제상황은 미국이나 유럽 제국들과 크게 다르지 않다. 어떤 문제들은 이들 나라들보다 더 심각한 수준에 이르렀다. 또 어떤 문제들은 이들 나라에서 보이지 않는 것들이다.

더욱이 경제적 불평등, 양극화의 심화 등으로 많은 사람들의 좌절과 분노가 극에 달하고 있고, 헬 조선(한국이 지옥에 가까운 희망이 없는 사회라는 뜻의 신조어)이라고 울부짖는 청년들의 문제가 폭발지경에 이르고 있다.

2014년 8월 12일 정부는 위와 같은 한치 앞을 내다볼 수 없는 경제적 암흑기를 헤쳐 나갈 그럴듯한 대안으로 카지노 육성책을 제시했다. 경제성적에 관한 한, 가시적인 성과를 크게 내세울 수 없었던 정부가 경제성장을 위한 ‘투자활성화 대책’의 일환으로 사실상 카지노산업의 확대를 약속했다. 이날 개최된 6차 투자활성화 대책회의에서는“우리나라 주력산업인 제조업의 경우 투자 여력에 한계가 있다”며 “투자유치를 위해 7대 유망 서비스산업을 육성하겠다.”는 정책의지를 드러냈다.

물론 앞으로 육성할 ‘유망 서비스산업’의 핵심은 카지노 산업이었다. 규제완화의 결과로 유치할 수 있는 투자효과 또한 15조원에 이를 것이라고 전망했다. 이 중 3개 카지노 관련 복합리조트 건설 투자유치가 6조7000억 원에 이를 것으로 봤다. 즉, 정부가 기대하는 투자효과의 절반 가까이가 LOCZ 복합리조트, 파라다이스 복합리조트, 제주신화역사공원 등 카지노 유관산업에서 나온다는 얘기였다.

특히 정부당국자는 “진행 중인 복합리조트가 애로사항이 있을 경우 원스톱으로 (문제를) 해소해주겠다”며 “복합리조트 육성을 위해 관련 법률을 정비하고 마스터플랜(masterplan)을 수립하는 등 체계적인 추진방안을 마련하겠다.”고 밝혔다. 또 카지노 복합리조트 투자유치를 위해 공모방식의 카지노 허가 사전심사제를 도입하고, 2015년 카지노 허가사업자의 추가 선정을 위한 공모절차에 들어간다는 구상도 덧붙여졌다. 그러자 주요 지방자치단체들이 카지노 투자유치에 열 받기 시작했다. 심지어는 내국인 출입이 가능한 ‘오픈 카지노’의 허용까지 들먹였다. 제주자치도 또한 예외는 아니었다.

그렇다면 정부는 어떤 이유에서 카지노산업의 육성책을 제시하였는가? 표면상으로 정부는 카지노 산업을 허용하는 이유로 서비스산업의 발전을 내세우고 있다. 그러나 속내는 딴 데 있는 것으로 알려졌다. 막대한 재정 수입을 염두에 두고 있다는 것이다. 갈수록 인구는 줄고 고령화되는 상황에서 제조업이나 일반 서비스산업으로는 부족한 세수를 확보하겠다는 것이다.

이런 정부 의중을 뒷받침할 수 있는 것으로는 총리실의 사행산업통합감독위원회 자료이다. 이에 따르면 현재 국내 카지노사업장에서 정부가 거둬들이는 국세와 지방세 등의 세수규모가 매년 급증하고 있다. 2008년 2133억 원이던 세수는 2013년에는 3580억 원으로 껑충 뛰었다.

여기에다 카지노 산업 매출 또한 매년 급성장 추세가 역력하다. 2008년 1조8185억 원이던 매출액이 2013년 2조6475억 원으로 늘었고, 이용객 또한 2008년 419만 명에서 2013년에는 577만 명으로 증가했다.
게다가 사행산업통합감독위가 2012년 고려대에 의뢰해 조사한 자료에 따르면, 인터넷 불법 도박시장 매출규모도 적게는 9조원에서 많게는 26조원이 넘는 것으로 추산되고 있다. 그런데 도박으로 인한 사회·경제적 비용이 물경 78조원(2009년 기준)에 달한다는 연구 결과도 있다. 이 점에 대하여 정부는 크게 고려하지 않은 듯하다.

 

치열한 경쟁을 벌여할 카지노 산업의 미래 기대보다 우려가 더 많다.

 

카지노 산업은 정부나 제주자치도가 학수고대하듯 마냥 황금알을 낳아주는 거위인가? 답하기 쉽지 않은 질문이고, 주장이 엇갈린다. 그렇더라도 주요 외국사례에 비추어 몇 가지 시사점을 발견할 수 있다.

우선 카지노 업계를 제외하고 크게 이득을 보는 곳이 별로 없다는 것이 대체적인 시각이다. 예컨대 안덕 복합리조트나 드림타워 같은 대형 카지노 복합리조트 시설이 들어서 본격적으로 영업을 개시하더라도 주변지역 상권에까지 훈풍이 불 것이라고 장담하기 어렵다는 것이다.

특히 카지노 업종이 해당지역 서비스산업 전반을 업그레이드 시키는 업종도 아니기 때문이다. 그 보다는 사행심(射倖心)을 부추기거나 조장함으로 인하여 사회적 부작용이 더 많을 수 있다는 것이다. 이는 사회경제공동체에 즐거움을 듬뿍 줄 것이라는 기대보다는 부정적 우려가 더 많다는 것을 의미한다.

둘째로 특히 카지노 시설을 포함한 호텔, 테마파크, 레스토랑, 국제회의장 등을 한데 묶어 수익을 창출하는 시설로서의 복합리조트의 경우 주변 지역 상권의 활성화는 기대보다 전혀 쉽지 않다. 이들 시설을 이용하는 관광객의 경우 다른 관광객과 비교하여 경제적으로 여유 있고 씀씀이가 헤픈 관광객들이라고 본다면 경험에 비추어 주로 그 복합리조트 내에서 모든 소비활동을 하기가 십중팔구일 것이다. 그래서 자영업 형태의 관광사업자 및 중·소 호텔업자 등의 복합리조트 주변 지역상권의 활성화는 기대보다 크지 않을 수 있다.

셋째로 특정 지방자치단체가 세수 등을 확보하여 지역주민에게 되돌려줄 수 있겠지만 이 또한 만만치 않을 것이다. 더욱이 예컨대 제주도의 경우처럼 투자진흥지구 지정 등으로 사업자가 상당기간 세금 등 각종 특혜를 받을 수 있기 때문에 기대하는 만큼 도민 복지 향상을 위한 세수 확보를 통한 재원 마련이 쉽지 않을 것이다.

특히 카지노사업에 대한 지방세는 국세인 소득세의 부가세로 부과되는 지방소득세· 주민세 등이 주 세원이기 때문에 카지노업의 지방재정 기여도가 낮게 나타나고 있다. 그렇다고 카지노 산업의 번창으로 인하여 간접적으로나마 주민의 삶의 질 개선이나 행복지수 향상에 긍정적인 영향을 미친다고 장담하기도 어려울 것이다.

그 보다는 어려운 재정상황에서 지방정부로 하여금 늘어나는 관광객을 위한 공공시설 내지는 사회간접자본 확충에 남다른 고민을 하게 만들 소지가 크다고 할 것이다. 즉, 주민 대다수의 공리(公利)극대화를 위하여 반드시 필요한 공공시설을 확충하기보다는 늘어나는 카지노 관광객에 비례하여 예컨대 공항확장, 상·하수도시설 중·개수, 쓰레기 매립장 확장 등과 같은 공공시설 확장에 본의 아니게 매달려야 할 것이다.

넷째로 특히 외국의 사례에 비추어 청소년들로 하여금 학교에서 공부하기보다 복합리조트에서 딜러가 되기를 더 선호하게 하거나 돈을 쉽게 벌 수 있기 때문인데 사회 전반적으로 이런 분위기가 크게 조장되는 것을 차단하기 위한 방안마련에 고민하게 할지 모른다.

이러한 불편한 사실들은 최근 제주자치도를 방문하여 도지사와 면담했던 관광분야 석학‘레슬리’ 교수의 의미 있는 제언을 통해서도 확인되고 있다. 그는 제주도지사에게 "섬 관광지인 제주는 자연파괴 없이 관광객을 유치하고, 관광수입이 다시 제주지역에 순환돼야 한다.”고 조언했다. 또한 그는 뉴질랜드 크라이스트처치 방문했던 경험담을 들려주며“중국 북경에서 관광객들이 뉴질랜드를 방문하면 호텔, 쇼핑, 식당 등 모든 시설을 중국인이 운영하는 중국기반 중심의 관광이 되어 여기서 발생하는 모든 관광수입이 빠져나가고 있다”고 했다.

여기서 레슬리 교수의 유골언중(遺骨言中)에서 유추할 수 있는 진실은‘ 앞으로 개장이 예정되어 있는 제주형 카지노사업장 대다수가 중화권 자본에 의하여 시설투자가 이루어지는 것을 감안할 경우 호텔, 쇼핑, 식당 등 모든 시설이 중화권 또는 중국본토인이 운영하는 중화권기반 중심의 관광천국이 되어 여기서 발생하는 모든 수입이 빠져나갈 수 있다’는 사실일 것이다.

아울러 장하준 케임브리지대 교수가 서울시장에게 조언한 내용을 통해서도 이를 유추해 볼 수 있다. 그는 서울시장에게 서울의 경제가 나아갈 길에 대해 “카지노 유치, 외국 대학 분교 유치처럼 쉬운 길로만 가려고 해서는 안 된다. 오래 걸리고 어렵더라도 펀더멘털(fundamental)을 튼튼하게 할 수 있는 길로 가야 한다.”고 조언을 아끼지 않았다.

그의 조언에 따라 서울시가 잠실벌(잠실올림픽 경기장 주변지역)을 사업지로 하는 미국의 카지노자본(싱가포르에서 성공을 거둔 센즈그룹)의 카지노 사업 투자유혹을 기꺼이 뿌리칠 수 있었던 것으로 알려지고 있다. 더욱이 장하준 교수의 조언은 지역경제의 단기성과에 급급하여 카지노 열풍이 휘몰아치고 있는 지각없는 지방자치단체들을 향하여 경고적인 메시지를 전하고 있다는 점에서 시사(示唆)하는 바가 매우 크다고 할 것이다.

 

 

왜 제주자치도는 미래 제주경제의 성장 동력으로 카지노산업에 집착하는가?

 

최근 제주MBC가 창사 47주년을 맞아 실시한 여론조사 결과, 제주신화역사공원 부지내의 카지노사업장과 노형동 드림타워 내의 카지노 사업장 등이 개장되는 것과 관련하여 도민의 반대 의견이 압도적인 것으로 나타났다. 반대한다는 의견이 69.4%이고, 찬성한다는 의견은 24.1%로 반대하는 의견이 찬성하는 의견보다 3배 가까이 높은 것으로 조사됐고 언론을 통해 도민에게 전달됐다.

그럼에도 제주개발행정은 제주형 카지노 사업에 대한 도민의 엄중한 경고에 대하여 일언반구 화답하지 않았다. 반면 종전 신화역사공원 부지 내에 카지노 포함 복합리조트 개발을 서둘고 있는 람정 제주개발(주)가 2016년 하반기부터 2019년까지 5000여명을 채용할 예정이고, 이중 80%인 4000여명을 제주지역 인재로 채용할 것이라는 언질에 대하여는 즉각적으로 화답(和答)하였다. 즉, 람정 제주개발에 대하여는 일자리 양 뿐만 아니라 질까지 평가할 수 있는 '고용영향평가제'를 적용하는 사업장으로 삼을 것이라는 점을 언론을 통하여 부각시켰다.

더 나아가 제주자치도는 앞으로 투자와 인재양성, 양질의 일자리창출을 위해 제주도내 대규모 투자기업을 대상으로 '고용영향평가제'를 도입하여 시행할 것이라고 했다. 그러면서 신화역사공원 개발 사업이 고용영향평가 대상사업으로 선정된 이유는 총 사업비가 2조원이 넘는데다, 5000여명을 채용하는 등 제주도 노동시장 전반에 파급효과가 크기 때문이라는 점을 부각시키는데도 소홀함이 없었다.

물론 필자가 보기에는 람정 제주개발이 제시한 성과를 달성하기 위해서는 국내외 경제, 국내외 경제 상황 특히 중국 경제의 호경기상황이 지속되고, 중국 당국이 자국민의 해외여행에 대하여 전혀 태클을 걸지 않은 상황에서 싱가포르의 카지노산업 붐이 조성될 당시에 준하는 호조건이 충족되는 상황에서만 실현 가능하고 기대가능한 성과라고 보고 싶다. 그런데 현실은 전혀 녹록치 않다. 특히 중국의 정치·경제상황이 예측을 불허하고 있다.

이런 점에서 제주개발행정이 일개 사업자의 사업계획을 엄중(嚴重) 평가하여 그 내용을 기정사실화 하는 듯한 평가를 내리는 것은 경험에 비추어 전혀 예사롭지 않다. 특히 사업자들에 대한 아름다운 행정의 배려가 보기에 따라서는 현재 해당사업부지에 대한 크고 작은 법적 분쟁이 진행되고 있는 마당에서 사업자 측에 모든 것이 만사형통할 것이라는 확언(確言)으로 비쳐질 수 있다는 점에서도 예사롭지 않다.

물론 제주형 카지노 사업 추진과 관련하여 도민사회의 불협화음이 계속되는 마당에서 지역경제 활성화나 청년일자리 문제 등을 해결할 수 있는 대안사업으로 각인시킬 수 있다는 점에서는 행정의 이번 조치가 일면 타당해 보일 수도 있을 것이다.

그런데 문제는 이 사업 이외도 드림타워 복합리조트 시설, 예래 휴양단지에의 복합리조트 시설 등이 동시에 개장될 예정인 가운데서 굳이 이 시점에서 앞으로 모든 것이 만사형통할 것이라는 메시지를 여러 사업자들에게 심어주는 조치가 과연 옳은지, 도민 모두에게 계획수준의 수치를 들이대며 제주형 카지노사업의 정당성을 강변하는 것이 바람직한지는 관점에 따라 달리 생각할 수 있는 문제임에 틀림없어 보인다.

지금 제주개발의 형국은 한마디로 카지노 중심개발로 비쳐지고 있다. 그런데 모든 카지노 개발현장이 사업자가 제시한 장밋빛 성과를 이뤄낼 것이라는 신뢰를 받기에 충분할 정도로 매끄럽게 돌아가지 않고 있다. 게다가 행정이 장미 빛 성과를 앞당길 수 있도록 꼬인 실타래를 풀려는 적극적인 정책의지를 보여주지도 못하고 있다. 특히 제주카지노경제의 미래를 예단해 볼 수 있는 중국경제상황도 종전만 못할 것으로 이구동성으로 전망하고 있다. 특히 우려스러운 것은 국가주의 시장경제의 주체로서의 중국당국자들이 제주지역 카지노사업의 비정상적인 상황을 예의 주시하고 있다는 사실이다. 여차하면 중국인 관광객을 상수로 하는 제주형 카지노산업이 참담해질 수도 있기 때문이다. 결과보다 과정이 중요함을 직시하여 모든 문제 차분히 검토되었으면 한다. <다음 편에서 계속됩니다>

 

☞백승주는?
=제주 출생. 고려대 법대(학부)와 동 법무대학원에서“행정법,토지공법,지방자치관계법,지역개발론,환경법” 등의 강좌를 중심으로 15년간 강의하였다. 이외 서울시립대에서 객원교수로 강의하였다. 금융기관에도 근무하였다.

그간 학술 저서로는 행정법 강의, 지방자치법 현안문제 등 17편을 발간하였고, 학술논문은 40여 편을 주로 국내 학술단체에 발표하였다. 2005년부터 제주관련칼럼 140여 편을 발표하였고, 2014년에는“제주미래를 말하다”라는 저술을 발표하였다. 제주KBS, MBC, JIBS TV에서 신공항 건설, 제주경제 현안 등에 대한 토론하였고, 제주지역 라디오에서도 제주현안문제 등에 대하여 전화인터뷰 활동하였다. 이외도 제주도의회, 참여환경연대, 제주경실련 등에서 제주현안 관련 주제들을 발표하였다. 현재“행정·지방자치·지역개발·환경·협동조합이론 전문가”로서 강의 및 연구 활동 중에 있다.

귀향 준비를 위해 고향(서귀포시 대정읍)에서 특수작물을 시험재배 중에 있고, 앞으로 농사과정에서 터득한 경험을 바탕으로 제주미래의 먹고 사는 문제의 대안 중 하나인 제주농업의 문제와 발전방향을 지속적으로 연구 발표할 예정이다. 현재C&C 국토개발행정연구소장으로서 제주발전 기제로서 가제“작지만 강한 제주를 위하여, 제주개발자본론”등 3편의 저술을 준비 중에 있다.

 

 

 

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