| 카지노가 또 이슈다. ‘황금알을 낳는 거위’로 불리는 카지노 산업이지만 폐해 역시 만만찮은 게 현실-. 민선 6기 원흐룡 도정에 이르러 중국자본의 진출과 맞물려 카지노는 다시 새로운 정책의 시험무대에 섰다. 백승주 박사가 이 문제에 대한 해법찾기를 모색한다. 10여회로 나눠 싣는다. / 편집자 주 |
최근 제주도지사가 싱가포르 카지노 산업현장을 시찰했고, 싱가포르에서의 카지노의 진면목을 안 이후 국내외 언론을 통하여 흥분을 감추지 못한 채로 중국인 관광객 특수를 맞고 있는 제주지역에도 싱가포르의 그것과 같거나 유사한 2-3개의 거대 카지노시설의 필요성을 자신 있게 위민행정의 본을 다하여 발설하였다.
주지하는 바와 같이 싱가포르는 고도산업사회를 지향하고 있고, 다양한 산업 영역에서 세계적 경쟁력을 확보하여 한국 못지않게 국부(國富)가 탄탄한 선진국으로서 세계자본주의 질서를 주도하고 있는 나라이다. 또한 실질적으로도 탈산업화 사회가 정착된 인구 550여만 명인 도시국가이다.
중개 무역항이자 세계적인 비즈니스 중심으로서 무역, 금융, 물류 등 서비스 산업이 전체 국가경제의 69%를 차지하고 있다. 수출주도용의 제조업도 국내총생산(GDP)의 20%를 차지하고 있다. 싱가포르 정부의 관료들은 세계적으로 청렴과 유능의 상징으로 통하고 있으며, 2011년 국제투명성기구가 발표한 공무원 청렴지수에서 뉴질랜드와 북유럽 국가들에 이어 5위를 차지할 정도이다.
겉으로는 싱가포르가 금융, 관광, 교역과 같은 서비스산업을 통하여 부자나라가 된 것으로 알려져 있다. 그렇지만 실제로는 이런 일반적 시각과는 전혀 달리 생산적 일자리 창출에 여념이 없는 제조업 중심의 나라라는 점이다. 2005년 1인당 제조업 부가가치 수준은 싱가포르가 세계 3위를 기록하였다. 이어 2010년에는 세계 1위를 기록했는데 이는 미국의 그것보다 48%가 높은 수준이다.
이처럼 싱가포르는 고도산업사회 자본주의 질서를 유지하면서 경제적 성공뿐만 아니라 제반 사회영역에서 성공을 거두고 있다. 주된 요인은 무엇인가? 이와 관련하여 노벨경제학상을 수상한 풀 크루그먼 미국 스탠퍼드대 교수는 그의 저서에서 의미 있고 경청할 만한 이유들을 제시하고 있다.
첫째로 싱가포르 정부가 그동안 국제자유도시로서 기능하면서 물적 자본 투자나 그 유치에 심혈을 기울이는 것 못지않게 고도의 자본주의 체제를 유지하는데 요구되는 우수한 인적 자본 내지는 인적 인프라를 구축에 최선을 다하여왔다는 것이다.
그렇다면 지난 2002년부터 국제화를 기치로 한 국제자유도시를 지향하고 아울러 그 기능 제고를 위하여 동분서주 하고 있는 제주자치도 구성원들은 어떤가? 들리는 바로는 하향 평준화된 순혈주의에 함몰되어 있을 뿐만 아니라 우수한 인적 자본의 구축보다는 정상적인 제주개발보다는 정치적 입지 강화라는 콩밭에 가 있는 사명감 없는 도지사들에 의해서 자기사람 심기에만 혈안이 되고 있다.
둘째로 제조업 생산성 향상을 위하여 기술 노하우의 축적, 거대한 배후 또는 인접시장의 확보, 경제적 선진체제의 작동을 가능하게 하는 정치의 선진화, 효율적인 자본주의 경제를 유지하는데 요구되는 핵심적인 사회적응 수준의 유지 등과 같은 강점들이 충분히 확보되어 있다. 그런데 제주의 제조업 수순은 지역총생산(GRDP)수준으로 2.8%로서 편향적 산업구조 정책에 따라 고사될 위기를 맞고 있다. 그나마 자생력 강화를 뒷받침할 수 있는 정책적 대안 모색조차 전혀 이루어지지 않은듯하다. 오직 손쉬운 카지노 등 관광산업이 살길이라는 관광시책 개발에만 열중하고 있을 뿐이다.
셋째로 싱가포르는 자국의 특수성을 가미한 경제정책을 수립하여 시행하는 것을 당연한 것으로 받아들이고 있다.
일반적으로 싱가포르가 현재와 같이 경제적으로 성공을 거둔 데는 그간 싱가포르가 자유무역정책을 시행하고 외국인의 투자를 환영하는 태도를 초지일관하여 유지했기 때문에 가능했던 것으로 회자되고 있으나 그런 주장이 반드시 옳은 것 아니다.
이런 점에서 제주의 장점이나 특수성 그리고 여건이나 환경, 제주다운 전통과 문화를 무시한 채 남이 해서 성공을 거뒀으니까 우리도 하면 중국인 관광객 특수가 천년만년 이루어질 것이기에 카지노를 통해서 부자 자치도가 될 수 있다고 하는 것은 착각이자 환상일 수 있다.
넷째로 싱가포르는 거의 모든 토지를 정부소유로 하고 있다. 주택의 85%는 정부가 소유한 주택개발위원회(Housing Development Board)를 통해서 공급한다. 또한 싱가포르 총생산량의 22%를 국영기업이 담당하고 있다. 물론 국제적 평균은 10% 정도이다. 장하준 캠브리지대 교수에 따르면, 싱가포르의 현재와 같은 경제적 성공을 평가하는데 있어서 간과해서는 안 될 것은 자유시장주의와 자유무역주의를 절대적으로 추종한 당연한 결과물이 아니라는 점이다. 그보다는 특수한 경제정책 기조를 통해서 이뤄낸 결과로 받아들이는 측면이 매우 강하다.
그렇다면 제주는 어떤가? 국공유지를 제외하고 대다수 토지에 대한 소유권은 개인소유로 하고 있다. 그래서 주택 구입 등 먹고 사는 문제를 스스로 해결하여야 한다. 그렇게 되기 위해서는 일자리가 많아야 하고 돈벌이가 시원해야 한다. 물론 제주지역에도 공기업들이 있으나 이들 대다수는 수출을 주도하고 생산적 기능을 통하여 지역경제 활성화나 청년일자리 창출에 크게 기여하는 것이 아니라 주로 제주의 자연적 부존자원, 즉 물이나 토지·바람 등을 매개로 한 중개적인 또는 거간적인 기능에 몰두하고 있다. 도부창출에 크게 기여하기보다는 구성원들의 인건비 등 충당할 정도로 그 규모에 있어서 영세성을 면치 못하고 있다.
더욱이 놀라운 점은 관광산업 중심의 개발정책을 고수하면서도 특히 중국인 관광객 특수에 따른 과실 대부분이 거대 재벌기업 계열의 면세점사업체나 본분을 다소 망각한 도내 소재 공기업들이 선점하고 있다는 사실이다. 자영업자들은 뭘 먹고살라고 하는 정책이고 도정의 방침인지 이해하기 힘들다.
이처럼 중국인 관광객 특수를 이용하여 카지노산업 진흥을 주도 하고 있는 싱가포르의 경우 우리의 상식과는 달리 자국의 특수성을 충분히 고려한 경제정책을 입안하여 추진하고 있다는 사실이다. 카지노 산업의 경우도 마찬가지이다.
따라서 중국인 관광객 특수에 따라 내국인 출입도 가능한 이른바“오픈 카지노사업”의 붐을 조성하고 있는 싱가포르의 여건이나 환경은 제주의 그것과는 전혀 다르다고 할 수 있다. 즉, 단지 최근의 중국인 관광객 특수가 계속되는 것을 전제로 막연하게 우리도 하면 될 것이라는 환상에 사로 잡혀 전적으로 중화권 자본을 등에 업고 외국인만을 입장시키는 소위“제주형 카지노사업”을 추진하려는 제주자치도의 여건이나 환경과는 확연히 다르다는 것을 인식할 필요가 있다.
‘산업화가 더 성숙되어 있고, 경험적 관광산업에 익숙해 있는 제주에서 IT 역습이 작용하고 자본집약적인, 게다가 순기능 못지않게 부정적인 사회경제적 문제 발생의 개연성이 매우 커 보이는’ 카지노 사업을 중화권 자본에게 투자진흥지구 등 특혜를 부여하면서 핵심 전략산업으로 키워나가겠다는 도정의 정책의지가 과연 옳은 일인가? 곰곰이 따져 볼 일이다. 역사적으로 판단해 볼 수밖에 없을 것이다.
제주자치도는 카지노사업 진출을 허용하는 결단을 하기에 앞서, 무엇보다도 시찰과정에서 도지사가 싱가포르 오픈 카지노사업의 성공 이면에 공공연하게 드러나 있는 여러 골치 아픈 문제들을 눈여겨보았다면, 충분한 공론화과정을 거쳐야 하는 것이 상책이었다. 그럼에도 그런 절차를 전적으로 무시하였다. 중앙언론 등을 빌어 기정사실화 해버렸다. 협치를 누구보다 강조하는 도정의 행정행태로는 전혀 믿기 어려운 결정을 해버렸다.
우선 싱가포르는 카지노 사업을 도입하기에 리콴유 전 총리 이후 오랫동안 공론화 과정을 거쳤고, 국민을 설득하려는 노력을 경주한 후에 2005년 복합리조트 건설을 국가시책사업으로 발표한 후인 2010년에야 겨우 카지노 사업을 시행할 수 있었다.
1985년 외국자본이 첫 제안을 해왔을 때나 2002년 현 총리 자신이 경제심의위 의장직을 할 당시에도 검토 제안을 가차 없이 거절한 바 있다. 싱가포르를 고도로 통제된 규범적인 사회로 일구며 도박을 불허했던 리콴유(李光耀) 전 총리를 따라 거절 서한에는 카지노에 대한 거부감을 담았다.
이처럼‘미래를 위하여 충분한 숙려의 시간을 도민에게 할애 했어야 함에도, 제주도정이 소위‘창조경제’라는 중앙정부의 정책시류에 편승하여 남이 잘 되니까 우리도 잘될 것이라는 일방적 결단을 내린 후에 유세하듯 도민에게 우격다짐 했던‘제주자치도 도정의 일방주의와는 확연히 다른 결단이 싱가포르에서는 이루어졌다.
그렇다면 제주에 오픈 카지노를 허용하지 않더라도 가능한 일인가? 온당한 일인가? 자못 궁금하기 짝이 없다. 관점에 따라서는 답답할 수도 있다.
생각건대 개인적으로는 제주지역에 대규모 카지노사업 추진에 대한 도정의 일방적 정책적 의지는 싱가포르의 추진과정에서나 서울시장의 거부 사례에 비추어 너무 섣부른 결단이 아니가 하는 점을 지적하지 않을 수 없다. 진정 도정 스스로 사명감을 갖고 제주의 미래를 생각한다면, 게다가 카지노 사업을 제주개발의 으뜸 사업으로 추진하기를 원했다면, 시간을 갖고 충분한 공론화를 거치는 것이 도민에 대한 도리이고, 권한 행사자로서 응당 취해야 할 상책이 아닌가 한다. 특히 여전히 신화역사공원의 조성에 대하여 근본적 의문이 제기되고 있고, 행정소송까지 제기되는 상황을 예감하기라도 했더라면 섣불리 쉽게 카지노사업을 공식화한 것은 어느 모로 보나 온당치 않다.
더욱이 주변 환경이나 여건을 전적으로 무시하고 전적으로 중국인 관광객 특수를 전제로 하여 카지노사업을 지역 기간산업(基幹産業)의 하나로 육성하고자 하는 것 또한 검토의 여지가 충분했다고 본다. 반드시 성공을 보장할 것이라는 확신을 주는 여건이나 환경이 녹록치 않기 때문이다. 경우에 따라서는 지역경제에 돌이킬 수 없는 위기상황을 조장할 수도 있기 때문이다. 더욱이‘자연·문화·사람의 가치를 키우는 제주’를 캐치플레이즈를 내건 도정지표에 비추어서도 도민 누구든 카지노산업을 집중·육성하는 것은 어느 모로 보나 이율배반(二律背反)이라는 생각을 할 수 있기 때문이다.
제주형 카지노산업 당초 제주개발의 본지에 반한다.
당초 제주개발 기본계획에 따르면, 제주개발의 본질은 고도의 자치권이 보장된 제주자치도가 제주특별법에 따라“종전 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리고, 행정의 자율과 책임이 뒷받침된 상황에서, 창의성과 제주도의 다양성을 바탕으로 하여 점진적으로 국제자유도시를 조성하여 나가는 것”이라 할 수 있다. 그런데 최근에는 이런 제주개발의 본질이 도지사가 바뀔 때마다 크게 변질되고 있다.
역대 도지사들은 자신의 단기 치적을 감안하여 제주개발비전을 아전인수(我田引水)식으로 바꾸는데도 일가견을 보여주고 있다. 객관적·미래적 입장에서 사명감을 가지고 제주도의 지역적·역사적·인문적 특성을 살리는 개발을 도모하기 보다는 도정의 육감적 판단이 우선되는 도외적(道外的)·이국적(異國的)·관광적(觀光的)·유락적(遊樂的)·물질적(物質的) 필요성을 내세운 개발정책을 추진하는 것을 당연한 정책의지로 발설하는 것을 주저하지 않고 있다.
그러면서 행정의 자율과 책임이 뒷받침 되는 개발상황을 고려하여 제주개발을 정상적으로 추진하는 것을 주저하고 있다. 오히려 행정의 권한과시·무책임·일방성이 두드러진 상황에서, 행정의 창의성과 제주도의 다양성보다는 도정의 직관과 외부용역을 바탕으로 중국인 관광객을 위한 관광·위락 서비스산업을 집중·육성하는 데 모든 것을 거는 듯한 위세를 보이고 있다. 한마디로 제주 국제자유도시 조성을 “21세기형 제주관광위락도시를 조성하는 것”과 동일한 개념으로 다루려 하고 있다.
최근 현 도지사가 대내·외적으로“카지노 구조가 투명하게 바뀌고 국제적 수준의 카지노가 도입되면 관광객이 늘어나고 카지노 매출도 늘어 국세와 지방세도 그만큼 늘어난다.”고 강조하면서‘오픈 카지노’가 아닌 ‘외국인만을 입장시키는 카지노’사업을 본격 추진하겠다고 선언한 것은 이런 현상과 전혀 무관하지 않다. <다음 편에서 계속됩니다>
| ☞백승주는? =제주 출생. 고려대 법대(학부)와 동 법무대학원에서“행정법,토지공법,지방자치관계법,지역개발론,환경법” 등의 강좌를 중심으로 15년간 강의하였다. 이외 서울시립대에서 객원교수로 강의하였다. 금융기관에도 근무하였다. 그간 학술 저서로는 행정법 강의, 지방자치법 현안문제 등 17편을 발간하였고, 학술논문은 40여 편을 주로 국내 학술단체에 발표하였다. 2005년부터 제주관련칼럼 140여 편을 발표하였고, 2014년에는“제주미래를 말하다”라는 저술을 발표하였다. 제주KBS, MBC, JIBS TV에서 신공항 건설, 제주경제 현안 등에 대한 토론하였고, 제주지역 라디오에서도 제주현안문제 등에 대하여 전화인터뷰 활동하였다. 이외도 제주도의회, 참여환경연대, 제주경실련 등에서 제주현안 관련 주제들을 발표하였다. 현재“행정·지방자치·지역개발·환경·협동조합이론 전문가”로서 강의 및 연구 활동 중에 있다. 귀향 준비를 위해 고향(서귀포시 대정읍)에서 특수작물을 시험재배 중에 있고, 앞으로 농사과정에서 터득한 경험을 바탕으로 제주미래의 먹고사는 문제의 확실한 대안 중 하나인 제주농업의 문제와 발전방향을 지속적으로 연구 발표할 예정이다. 현재C&C 국토개발행정연구소장으로서 제주발전 기제로서 가제“작지만 강한 제주를 위하여, 제주개발자본론”등 3편의 저술을 준비 중에 있다.
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