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백승주의 제주카지노정책단상(4) ... 카지노 산업은 제주미래 대안 아니다

카지노가 또 이슈다. ‘황금알을 낳는 거위’로 불리는 카지노 산업이지만 폐해 역시 만만찮은 게 현실-. 민선 6기 원흐룡 도정에 이르러 중국자본의 진출과 맞물려 카지노는 다시 새로운 정책의 시험무대에 섰다. 백승주 박사가 이 문제에 대한 해법찾기를 모색한다. 10여회로 나눠 싣는다. / 편집자 주

 

 

카지노정책추진 도민과의 소통도 배려도 없이 일방통행식

제주국제자유도시개발센터(JDC)는 2014년 2월7일 홍콩 란딩그룹 등과 신화역사공원 조성사업 투자협약을 체결했고, 당초 신화역사공원조성사업 예정지 일대에 복합리조트를 개발할 것이라고 밝혔다. 이어 미국 블룸버그통신이 홍콩 란딩그룹 회장의 말을 인용하여 제주도에 미화 22억 달러 규모의 카지노 복합리조트가 들어설 것이라고 보도했다. 구체적으로 VIP 고객을 위한 200개 테이블을 포함하여 800개 테이블 카지노사업장을 갖춘 복합리조트가 들어설 것이라고 보도 했다. 증권시보 등 중국계 언론들도 이런 보도내용을 기정사실화 시켰다.

이런 보도 후 한 달이 채 안 되어 JDC은 슬며시 홍콩란딩그릅 등이 FDI(외국인직접투자)기준 으로 미화 3억 달러를 제주지역 한 금융기관계좌에 입금 완료했다고 밝혔다. 그러면서도 JDC 측은‘3자간 협약서 어디에도 카지노에 대한 협약내용이 없다’고 시치미를 떼었다. 더욱이 놀랍게도 JDC는 무턱대고 “외국인카지노 허가권이 없다”는 기망적인 언사도 서슴치 않았다.

그럼에도 당시 지역 언론들은“ 이들 2개 기업이 미화 22억 달러를 투자하여 복합리조트사업을 추진하면서 사업을 망하려고 하지 않는 한, ‘황금알을 낳는 거위’로 인식돼온 카지노사업장 없는 복합리조트 사업을 굳이 추진하지 않을 것”이라고 예측보도 했다. 카지노 없는 복합리조트 사업은‘앙꼬 없는 찐빵’과 전혀 다르지 않다고 보았다. 더욱이 이들이 카지노자본이기 때문에 카지노산업은 필수가 될 수밖에 없다고 보았다.

얼마 후 이런 예측은 사실로 드러났다. 물론 보이지 않는 손이 작용한다는 루머도 들렸다. 이처럼 JDC는 도민에 의한 공개된 공론화 과정을 거치지 않았음에도 언젠가부터 ‘성공적 제주개발을 위한 민간자본유치’라는 거창한 명분을 강조하기 시작했다. 당초 종합계획서상‘신화역사공원 조성 부지’되어 있었고, 도민 또한 그렇게 알고 있었던 부지에 중화권 자본에 의한 카지노사업장을 전제로 하는 복합리조트시설 개발이 이루어질 것이라고 강조하기 시작했다. 이에 시민단체 등이 강력하게 문제를 제기하자 JDC는 자신들이 끌어 들인 중화권 자본은 카지노시설을 포함한 시설개발자금은 아니라는 식으로 면피용으로 이를 극구 부인하기도 하였다. 한마디로 비밀주의로 일관하였다. 그 후 JDC는 확답을 보류한 채 차일피일 미루다가 슬며시 자신들이 끌어들인 자본이 당초 신화역사공원 부지 내에 카지노를 포함한 복합리조트 건설을 원하고 있다는 것을 기정사실화했다.

 

제주도 또한 이런 비밀주의를 고수하였다. 2014년8월까지도 제주자치도는 혁신적 이미지를 가진 도지사를 위한 배려조치였는지는 자세히 알 수 없으나 그 복합리조트시설 내의 카지노 허용 여부에 대하여 찬반을 명확히 하지 않은 채 신중한 입장을 취하고 있었다. 더욱이 당시 중앙정부가 투자 활성화 정책의 일환으로 신화역사공원 조성 부지 내에 카지노시설을 포함하는 복합리조트 건설에 대하여는 정부차원에서 지원하겠다는 입장을 분명히 밝힌 상황이었음에도 제주자치도나 도정은 도민으로부터 책잡힐까 하는 두려움이 있었는지 알 수 없으나 이에 선뜻 나서지 않은 제스처(gesture)를 취하였다. 오히려 자신의 혁신적 이미지에 걸맞게 지지자들 편에 서서 관망하는 듯한 행태를 보여주었다.

당시 도민 모두를 더욱 화나게 했던 것은 이처럼 제주자치도 주도의 행정일방주의가 극에 달했다는 사실이다. 도민과의 충분한 공론화 과정을 거쳐서 카지노 허용에 대한 도민의 적극적인 지지를 이끌어 내지 못했음에도, 게다가 지방선거 과정에서 카지노에 대하여 매우 긍정적인 정책대안을 제시하여 당선되지 않았음에도 도지사는 카지노에 대한 도민적 판단보다는 무엇보다 자신의 정책적 판단을 우선하였다. 도민의 카지노에 대한 반대여론을 무시하였다. 그러면서 기존 영세 카지노사업장에 대한 조치를 비롯하여 거대 외국자본에 의한 카지노영업장을 포함하는 복합리조트사업의 필요성 등 제주지역 내에서의 카지노사업 활성화 방안에 대하여 유수한 국내외 언론을 빌어 일방적으로 기정사실화하는 무례함을 도민에게 보여주기 시작했다.

2014년12월16일 일본 마이니치신문과의 인터뷰에서 도지사는 신화역사공원 부지에 홍콩 란딩그룹과 싱가포르 겐팅그룹 합작사가 투자 중인 카지노 복합리조트사업인 ‘리조트월드 제주’를 구체적으로 언급하면서 그런 유형의 시설이 향후 제주의 카지노사업장 모델케이스로 적합할 것 같다는 입장을 밝혔다. 즉, 앞으로 제주도지역의 새로운 형태의 카지노사업장 허용 가능성을 기정사실화 하였다.

 

‘제주도지역 카지노는 복합리조트(IR:Integrated Resort)가 아니다’라는 일본기자의 질문에 대하여는 종전에 제주도지역에 관광호텔 유치수단으로 카지노사업장을 개설할 수 있도록 하였지만 현재는 테마파크나 국제회의장(컨벤션) 등도 포함된 IR이 주류를 이루고 있기 때문에 앞으로 제주지역에서도 마찬가지로 IR형태로 갈 것이라고 했다. 즉, 성공한 싱가포르 모델로 가고 싶다는 정책의지를 드러냈다. 특히 겐팅 싱가포르사(社)는 현재 200만㎡ 넘는 부지에 테마파크와 호텔, 국제회의장, 카지노 등을 구비한 IR건설 프로젝트를 제주지역에서 추진 중이라고도 했다. 그에 따른 경제적 파급효과로 ‘6000명 정도의 직접 고용 가능성’을 점치는 과단성을 보여주었다. 아울러 2018년 개장 예정인 겐팅사의 IR이 향후 제주 카지노 사업장의 모델케이스가 될 것이라는 점을 누누이 강조하기도 하였다.

2015년1월14일 경향신문과의 인터뷰에서도 도지사는 중앙정부의 서비스산업 투자활성화 대책에 부응하여 제주도내 기존 8개의 소규모 카지노사업장을 정비하면서 앞으로 2개 내지 3개의 대형 외국인 전용 카지노사업장 중심으로 제주형 카지노사업을 양성화시켜 나갈 것이라고 했다. 기존 8개 소규모 카지노사업장의 존립에 대하여는 제주도가 그 규모를 다 키워나가는 것을 도저히 감당해 낼 수 없기 때문에 제한된 몇 개의 사업장 중심으로 정비해 나갈 것이라고 했다.

특히 싱가포르, 마카오와 경쟁하여야 하고, 다른 나라 카지노산업 육성사례를 보더라도 호텔·레스토랑·쇼핑·컨벤션·극장·박물관·테마파크 등을 아우르는 복합리조트를 운영할 수 있을 정도의 대형 카지노시설이 제주도내에 들어서는 것이 최적이기 때문에 기존 이외에 더 많은 카지노사업장을 허용하게 되면 망하고 망하면 흉물이 될 것이라고도 했다. 새로운 카지노사업희망자가 기존의 카지노사업장 운영권을 사들인다면 행정은 그 사업장을 운영할 수 있도록 할 것이라는 정책고려사항도 서슴없이 제시했다. 아울러 카지노 정책 전반을 심의할 카지노감독위원회의 설치를 내용으로 하는 조례를 발의하겠다는 입장도 밝혔다.

카지노사업 양성화에 대하여는‘ 카지노사업장을 난립시키겠다는 것이 아니라 국제적으로 검증되고 세금이나 감독이 투명한 제대로 된 수준 높은 카지노사업장을 양성화 하는 것“으로 그 의미를 한정하였다. 특히 제주지역내의 카지노산업 구조가 투명하게 바뀌고 국제적 수준의 카지노사업장이 양성화되면 제주도를 찾는 외국인 관광객이 늘어나게 되고, 덩달아 카지노 매출도 늘어나게 되어 재정적으로는 국세와 지방세 수입도 그에 비례하여 늘어날 것이라면서 제주카지노산업의 성공적 미래를 전망하였다.

 

개발정책, 공리확장보다는 경제성과를 통한 치적 쌓기 수단으로 변질

 

JDC는 2014년 5월 신화역사공원 조성사업 시행의 변경승인을 받은 후인 2014년 10월경 재차 카지노 시설을 포함한 사업계획의 변경승인을 제주도에 신청하였다. 이에 2014년 11월27일 제주도가 JDC가 제출한 변경승인 요청을 받아들였고, 덩달아 사업자인‘리조트월드 제주’는 제주도로부터 시행승인 변경계획의 승인과 건축허가를 동시에 받았다.

 

이럼 일련의 행정조치에 따라 현재와 미래 도민을 위하여 공공성이 매우 강한 당초의 신화역사공원 조성사업은 결국 형해화(形骸化)되버렸다. 공공적 가치나 의미를 크게 부여할 수 있을 것으로 점쳐졌던 신화역사공원 조성사업은 없던 일이 되었다. 공동체의 정체성 확립과 동질성 강화를 위한 제주의 신화·역사를 알차게 진열할 전시공간을 마련하여야겠다는 도민의 총의는 더 큰 야망을 가진, 그래서 자신의 판단을 무작정 최우선으로 하는 도정에 의하여 없던 일이 돼버린 것이다. 찐득하게 제주의 역사와 문화 전통을 후세에 기리 보전하기 위한 공간 확보 노력은 총명한 도지사의 단기미래비전에 가로 막혀 사실상 자취를 감추게 되었다.

더욱이 당시 제주KBS가 탐사프로그램을 통하여 법정종합계획에 카지노 공원조성사업 포함여부 등 카지노를 포함한 복합리조트 사업의 허용요건 충족여부에 대하여 강력한 문제제기가 있었음에도 이에 대한 보완적 행정조치는 아무것도 이루어지지 않았다. 물론 그 논란은 아직 지속되고 있다. 급기야는 현재 공익소송단(公益訴訟團)이 구성되어 제주도 상대 행정소송을 제기하고 있고, 그에 따른 법적 절차가 진행 중이다. 귀추가 주목된다.

사실 카지노를 전제로 한 안덕 복합리조트시설 조성사업은 그 규모나 상징성 등에 비추어 최종 사업허가까지는 여러 단계의 중요한 행정결정이 요구되는 사안이라 할 수 있다. 여러 시설건설 등에 소요되는 시간이나 비용이 막대하고 몰고 올 파장 또한 간단치 않기 때문에 행정은 신중히 전체 절차를 조망한 후에 주요 단계별로 세분화하여 필요한 조치를 취해야 하는 사업이다. 즉, 람정 측이 각 단계에서 개별 결정을 내리기 전에“당해 건축물이 해당부지에 건축하는 것이 건축 관계법령이나 제주특별법 등 관계법령규정 등에 따라 허용되는지 여부”를 판단해 줄 것을 신청하고, 이에 행정이 그 결정요건 충족여부 등을 판단하여 조치 한 후에 개별 결정을 내려야 하는 사안이다.

특히 공적 기관에 의하여 법적 논란이 제기된 마당이라면 더욱 신중하게 행정은 그 본분을 다하여 대처해야 하는 것이다. 아예 논란을 불식시켰어야 하는 것이다. 왜냐하면 최종 사업결정이 내려지기 전에 여러 단계절차 과정에서 행정이 개별 결정들 행해야 하는 경우 사업자의 법적 지위가 안정적으로 보장될 수 있도록 하기 위한 차원에서 행정이 직권 또는 신청에 따라‘요구되는 형식적 또는 실질적 허가요건의 충족여부’ 등을 판단하여 결정할 필요가 있기 때문이다.

 

그런데 행정은 이 시설조성 사업을 일반 건축허가 사안 정도로 안이하게 다루고 있는 듯한 임상을 깊게 심어주고 있다. 이런 추측은 지금까지 이뤄진 제주도와 사업주체간의 기성의 여러 행정결정 또는 그 예정사항들에 비추어 확연해진다.

더욱이 도민을 더욱 불쾌하게 하는 것은 사업자측이 사업추진의 적법함을 제시하며 읍소하여도 모자랄 판인데도 오히려 행정이 작심한 듯 사업자를 대변하듯 모든 절차를 일사천리로 진행시키려 하고 있다는 점이다. 시설개발과 관련하여 사업자 측의 존재감은 어디에서도 확연히 드러나지 않고 있다. 제주도와 JDC만 보일 뿐이다. 

 

제주형 카지노, 지역 낙수효과보다 기회비용 만만치 않을 것

 

위에서 언급한 바와 같이 제주도는 소위‘리조트월드 제주(Resorts World Jeju)’사업의 시행자인 람정제주개발(주)에 사업시행승인 변경계획을 승인한데 이어 건축허가를 내주는 등 사업자가 노여움이라도 살까하여 행정적 특혜와 배려를 아끼지 않는 양상이 현저해 보인다. 물론 상생을 도모하려는 입장에서 그런 지는 알 수 없으나 그런 인상을 지울 수 없다.

특히 도민을 향하여는 카지노사업장을 포함한 복합리조트 사업이 제주도지역에서 본격 시행될 경우 지역경제에 미칠 직접적인 경제효과와 직접 고용 효과를 구체적인 수치까지 들어가면서 이 카지노사업의 당위성과 필요성을 역설하고 있다. 이런 배려는 취임초기 도지사가 “제주도에 2~3개의 국제수준의 카지노가 필요하다”면서도 “카지노 감독기구 설치와 제도정비 전까지는 카지노 추가 허가는 없다”던 추상같은 자신의 발언을 뒤집은 셈이어서 격세지감을 갖게 한다. 그러나 문제는 전혀 간단해 보이지 않는다.

 

우선 도지사가 법적 계획에서 제시했던 당초 사업취지와 달리 동일부지에 복합리조트 사업으로 대체하는 과단성을 보여주기는 하였으나 제주의 공공성 강화를 위한 신화와 역사가 빠져 있어서 여차하면 특히 그 시행과정에서 직·간접적인 부정적 문제들이 드러날 경우 도민사회 의 논란과 갈등이 극에 달할 수 있다는 점을 우려하지 않을 수 없다.

둘째로 도지사가 싱가포르 시찰을 통하여 카지노사업의 성공에 감탄한 바와 같이, 제주의 경우도 공항을 새로 만들고 항만을 확장 하는 등의 조치를 취하면서 중국인 관광객 특수가 확장적으로 유지되는 것을 전제로 제주형의 카지노 사업의 성공을 장담하고 있으나 현실에서는 예측을 불허한다고 말할 수 있다. 더욱이 그에 따른 직접적인 경제효과나 직접 고용효과도 반드시 보장된다고 장담할 수 있는 사안은 아니다. 특히 투자유치 과정에서의 투자진흥지구 지정 등으로 세금 등 공과금 수입이 기대치에 미치지 않을 수 있다는 점 등을 감안하면 그렇다.

 

셋째로 제주지역에서의 외국자본에 의한 카지노사업의 확장에 못지않게 앞으로 중국이나 일본이 자국자본(自國資本)에 의하여 내외국인이 동시에 입장할 수 있는 거대 카지노시장 육성을 서둘고 있다는 점, 싱가포르의 경우도 외국자본에 의하지만 내국인 입장을 허용하는 상황에서 그나마 사업성과가 그럴듯하게 알려지고 있다는 점, 중국이 신 실코로드(一帶一路)전략에 따라 중국 중서부개발을 통한 내륙관광시설의 정비 및 확장을 서둘고 있는 상황을 비롯하여 중국 주도의 유럽과 동남아지역을 상호 관통하는 육해상로 개발이 동시에 이루어질 경우 현재와 같은 중국인 관광객 특수가 제주관광에 지속될 것이라는 장담이 경우에 따라서는 허언(虛言)이 될 수 있다는 점, 중국 주도의 아시아투자은행(AIIB)에 의한 동남아지역 인프라개발이 지속적으로 이루어지고 중국이 정치적·경제적 관계개선을 위하여 이들 동남아지역 국가들과의 상호협력관계를 돈독히 유지할 경우 이들 나라의 관광특수가 새롭게 조성되어 중국인 관광객이 선호하는 새로운 관광지로 탈바꿈될 가능성이 가시적으로 커지고 있는 점 등에 비추어 제주도지사가 희망하듯 제주형의 카지노 유치를 정당화하기 위한 논리로서 제시한 경제적 파급효과 운운은 경우에 따라서는 반드시 이루어질 수 없는 환상이 되거나 아니면 허언이 될 수도 있어 보인다.

넷째로 중국의 경제발전에 따라 소득격차 또는 소득 양극화가 우리나라 못지않게 심화되고 있다는 점에서 중국인들의 외국관광이 더 확장적으로 이루어지지 않을 가능성 또한 공공연하게 점쳐지고 있다. 최근 알려진 중국관계보고서나 언론보도 등에 따르면, 경제적으로 부유한 중국인일수록 다양한 관광자원을 가지고 있는 유럽이나 미주 또는 호주 등 남반구 관광을 선호하는 추세가 역력하다. 게다가 중국 내륙개발에 따라 자국 관광산업육성 차원에서 중국정부가 심혈을 기울이고 있는 점도 제주도 입장에서는 우려되는 상황이라 하지 않을 수 없다. 현재 중국인 중 제주관광의 주류는 상대적으로 경제적 소득이 많지 않은 저장성 등 중소도시민인 것으로 공공연히 알려져 있다. 또한 최근의 통계에 따르면 중국인 관광객이 우리나라나 제주를 재차 찾을 가능성 또한 매우 높지 않은 것으로 드러나 있다.

다섯째로 특히 간과할 수 없는 것은 경제적 풍요 속에서 출생하여 성장하였고 고등교육을 받은 중국의 신 소비 주도층, 즉 80년대에서 90년대 출생한 젊은 소비층은 중국의 기성세대와는 확연하게 다른 여행트렌드나 소비트렌드가 형성되고 있다는 사실이 중국 현지 학자들에 의하여 공공연하게 드러나 있다. 이들은 다양한 문화를 접하고 그런 문화 등을 경험할 기회가 많았기 때문에 이들이 주도하는 중국의 경제 질서 하에서도 현재의 기성세대처럼 카지노 놀이를 크게 즐기지 않을 가능성이 매우 크다고 할 수 있다.

 

생각건대 제주도지사가 행한 일련의 언론 인터뷰 등에 비추어 그는 위와 같은 부정적 요인들이 잠재되었음에도 이를 무시하고, 외국자본에 의하여 외국인만을 입장시키는 제주형의 카지노사업장을 정상적으로 개장하기만 해도 경제적 낙수효과가 넘쳐날 정도로 커질 것이라고 확신하는 입장을 견지하고 있는 듯하다. 즉, 그는 도민의 삶의 질 개선이나 복지향상에 카지노사업자로부터 거둬들인 공과금 수입금을 넉넉히 사용할 수 있을 것이기 때문에 굳이 제주형의 카지노사업에 반대하기보다는‘나를 따르라’고 무턱대고 우겨대는 듯한 인상을 심어주고 있다.

그렇다면 카지노의 유용성을 강조하는 도지사의 정책적 의지가 매우 시의적절하고 실현 가능한 일인가?
반드시 그렇다고 답할 수 없을 듯하다. 왜냐하면 위와 같은 여러 미래예측정황이나 경험사례들에 비추어 도지사가 기대하는 만큼 그렇게 되는 것이 전혀 쉽지 않다고 보기 때문이다. 그보다는 어쩌면 떼 지어 몰려오는 카지노 관광객을 위하여 공항 확장 또는 공항 건설 등 사회간접자본시설투자나 오폐수처리시설 증설 등에 많은 재원을 사용하게 됨으로써 결국 도민들의 삶의 질이나 복지수준이 상대적으로 더 변변치 못할 수 있음을 우려하지 않을 수 없다. 오히려 복지수준 등을 축소하게 되는 상황에서 기회비용을 더 부담하여야 하는 상황이 올지 모른다.

더욱이 필자로서는 최근 국제통화기금(IMF)이 발표한‘부유층의 소득이 늘면 자연스레 그 효과 아래로 향한다는 ‘낙수효과trickle-down effect)’가 틀렸다‘는 보고서에 비추어서도 그런 감을 갖지 않을 수 없다.
즉, 자본논리와 경쟁을 앞세우고 자본가가 큰 투자를 제주지역에 하여 관련 사업을 일으키기만 하면 도민들의 먹고사는 문제 쉽게 풀릴 수 있다는 이른바 ‘낙수효과’가 현실에서는 크게 잘못 되었음을 국제통화기금이 우리에게 이실직고(以實直告)해 주고 있기 때문에 그런 감을 갖지 않을 수 없다. 모두가 이점을 음미해 봤으면 한다. <다음 편에서 계속됩니다>

 

☞백승주는?
=제주 출생. 고려대 법대(학부)와 동 법무대학원에서“행정법,토지공법,지방자치관계법,지역개발론,환경법” 등의 강좌를 중심으로 15년간 강의하였다. 이외 서울시립대에서 객원교수로 강의하였다. 금융기관에도 근무하였다.

그간 학술 저서로는 행정법 강의, 지방자치법 현안문제 등 17편을 발간하였고, 학술논문은 40여 편을 주로 국내 학술단체에 발표하였다. 2005년부터 제주관련칼럼 140여 편을 발표하였고, 2014년에는“제주미래를 말하다”라는 저술을 발표하였다. 제주KBS, MBC, JIBS TV에서 신공항 건설, 제주경제 현안 등에 대한 토론하였고, 제주지역 라디오에서도 제주현안문제 등에 대하여 전화인터뷰 활동하였다. 이외도 제주도의회, 참여환경연대, 제주경실련 등에서 제주현안 관련 주제들을 발표하였다. 현재“행정·지방자치·지역개발·환경·협동조합이론 전문가”로서 강의 및 연구 활동 중에 있다.

 

귀향 준비를 위해 고향(서귀포시 대정읍)에서 특수작물을 시험재배 중에 있고, 앞으로 농사과정에서 터득한 경험을 바탕으로 제주미래의 먹고사는 문제의 확실한 대안 중 하나인 제주농업의 문제와 발전방향을 지속적으로 연구 발표할 예정이다. 현재C&C 국토개발행정연구소장으로서 제주발전 기제로서 가제“작지만 강한 제주를 위하여, 제주개발자본론”등 3편의 저술을 준비 중에 있다.

 

 

 

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