괸당관계ㆍ부조관행은 지역 공직선거에서 당락을 결정하는 주요 변수로 위력을 발휘해 왔다. 민의를 왜곡하는 것은 물론 지방선거의 경우 당선자가 공공연하게 개발행정의 인·허가 과정에서 선거과정에서의 기여도를 따지는 복마전이나 다름 없었다. 객관성과 합리성이 결여된 특혜시비를 조장하여 공정한 법집행을 기대할 수 없게 하는 악습으로 지목되고 있는 것이다. 결국 이의 타파에 대한 도민적인 관심 또한 증폭되고 있다.
이 궨당관계ㆍ부조관행에 전·현직 지사들 모두 자유롭지 못하다. 하지만 그들이 내년 선거를 앞두고 다시 정치의 전면에 나설 것이란 호사가들의 입방아에 맞춰 이 관심은 다시 증폭되고 있다.
# 애당초 제주의 궨당관계나 부조관습은 아름다운 미풍양속이었다.
사전적으로 궨당은 친척을 일컫는 제주도사투리다. “자기의 혈족이나 혼인관계를 통하여 혈연적으로 관계 있는 일정범위의 사람들 간의 인간관계”로 사용되고 있다. 물론 여기서 혈족은 법적 개념으로써 같은 조상에서 갈려져 나온 친족을 의미한다. 이는 다시 직계관계에 있는 존속(尊屬)과 비존속(非尊屬)의 직계혈족과, 같은 시조로부터 갈라져 나온 혈족으로서의 방계혈족을 망라한 개념으로 사용되고 있다.
부조관습은 “잔칫집이나 상가 등 다른 사람의 큰일, 즉 주로 애경사(哀慶事)에 돈이나 물건을 보태어 도와주는 행위”다. 말하자면 사전적 의미의 궨당관계나 부조관습은 우리 전래의 미풍양속을 담고 있는 인간관계 또는 관습이다. 그런데 제주의 정치행정문화 현상으로서 궨당관계나 부조관행이 왜 문제가 될까?
우선 고려하여야 할 문제는 사전에서 사용되는 궨당관계나 부조관습과 제주도에서 사용되는 궨당관계나 부조관행이 어떻게 다른지 여부를 간파해 볼 필요가 있다. 필자는 경험에 비추어 양자는 개념상 확연히 구별되고 있을 뿐만 아니라 그 용도 또한 다르다고 본다. 즉, 제주의 정치행정 문화적 측면에서 사용되는 궨당관계와 부조관행은 통상 우리가 알고 있는 그것과는 전혀 다른 개념으로 사용되고 있다.
거친 유형화로 볼 수 있지만 우선 제주지역 정치행정문화현상으로서 궨당관계는 정치인 또는 정치인이 되고자 하는 자와 특정 도민 간에 형성되는 인간관계의 한 유형이 드러난다.
물론 필자의 정제되지 않은 인생관과 세계관에 따라 논란의 여지가 있을지 모르나 이를 구체적으로 개념정의하면 “제주지역을 선거구로 하여 공직선거에 출마하여 당선된 현직 중앙 또는 지방정치인 또는 행정기관장이나 장래에 제주지역을 선거구로 하여 공직선거에서 출마하여 중앙 또는 지방정치인 또는 행정기관장이 되고자 하는 자와 자신의 정치적 입지를 강화하거나 공직선거에서의 득표력을 유지ㆍ강화하기 위하여 선거권을 가진 사전적 의미의 친척관계에 있는 도민들뿐만 아니라 자기의 선거구 또는 예상출마선거구 도민 중에서 자기에게 호의적인 도민(법인 또는 단체를 포함한다. 이하 같다.)간에 의도성을 가지고 맺어진 정치지향적인 인간관계“란 성향이 짙다. 얼추 동지적 유대를 갖추고 있으면 ”우리 궨당“으로 파벌화되는 것이다.
다음으로 제주의 부조관행은 대개 “제주지역을 선거구로 하여 공직선거에 출마하여 당선된 현직 중앙 또는 지방정치인 또는 행정기관장이나 장래에 제주지역을 선거구로 하여 공직선거에서 출마하여 중앙 또는 지방정치인 또는 행정기관장이 되고자하는 자가 의도성이나 정치적 목적을 갖고 앞서의 궨당관계를 유지하고 있는 자들에게 사전적 의미의 부조를 하거나 아니면 현재 선출직에 있는 경우라면 그 직을 이용하여 정치적ㆍ행정적 특혜나 이권알선ㆍ민원ㆍ취업ㆍ공공기관취업 배려 등을 베풀어서 이들로 하여금 다가올 공직선거에서 자신을 지지하거나 자신의 정치적 입지를 강화하는데 기여할 수 있도록 유도하고자 궨당관계의 유지 또는 강화에 악용되는 수단 또는 방법의 한 유형”이라고 할 수 있다.
이런 점에서 제주지역의 정치행정문화적인 측면에서의 궨당관계는 사전적인 그것과는 전혀 다른 개념이다. 뿐만 아니라 선출직 공직참여를 위하여 정치인이 되고자 하는 자나 선출직 정치인 등이 자신의 정치적 입지를 강화ㆍ도모하거나 확장 또는 연장하고자 하는 정치적 목적 달성을 위하여 이 미풍양속을 악용하고 있는 것이다. 부조 등 수단방법을 가리지 않고 도민과의 정치적 유착관계를 지속하려 한다는 점에서 문제는 심각하다고 하지 않을 수 없다.
특히 이런 악습으로 인해 제주지역 공직선거에서의 민의가 지속적으로 왜곡되고 있다거나 더 나아가 제주발전이나 제주개발의 과실의 공평분배도 이뤄지지 않는다. 도민이익의 극대화가 잘 이루어지지 못하고 소수의 특혜로 전락되고 있다는 시민사회의 지적은 매우 시의적절해 보인다.
뿐만 아니라 이 관계가 매우 목적 지향적이고 배타적이며 폐쇄적인 인간관계라는 점에서 국제적 기준과 원칙이 통용되고, 개방적이고 소통이 일반화 되는 국제자유도시 조성을 제주비전으로 삼고 있는 것과는 매우 이율배반적이라는 비판이 가능하다. 제주의 정치행정문화에선 암적 행태다. 당연히 현재와 같은 궨당관계나 부조관행이 시정되지 않고 지속되는 한 정상적인 제주발전 또한 기대할 수 없다는 것을 의미한다.
# 정치지향의 궨당관계나 부조관행은 도민과 정치인의 합작품이다.
사실 경험에 비추어 고유한 의미의 제주 궨당관계는 척박한 제주의 땅을 일구어 농·축·어업을 생업 삼아 살아야 했던 제주인에게는 전형적인 미풍양속이다. 더욱이 크고 작은 집안일이나 동네일을 서로 거들어 돕고 사는 인간관계로써 제주인의 결속과 인보협동의 매개체로서 중요한 기능을 해 왔다.
고유의 부조관습 또한 친척이나 동네 아니면 이웃동네의 아는 사람이 애경사를 맞았으나 경제적으로 여의치 못하여 어려움에 처한 경우 기꺼이 돕는 공동체 정신의 일환이다. 친척이나 이웃이 십시일반으로 금전이나 쌀 등 물질을 건네주어 애경사를 무사히 치를 수 있도록 했던 제주의 경제적 상부상조의 관습이자 제주문화의 독특함을 보여주는 사례다. 대외적으로 알리고 관광상품화 할 만한 제주문화현상의 백미(白眉)였다고 할 것이다.
이런 고유의 미풍양속으로서의 궨당관계나 부조관습이 정치적 목적달성을 위한 악습으로 변질된 시점은 아마 1990년대 이후로 추측된다. 소위 ‘제주판 3김’이 득세했던 시점과 무관하지 않다. 물론 제주지역 총선의 경우도 마찬가지로 지방선거 못지않게 폐해가 드러나고 있다. 그 결과 제주의 궨당관계는 그것이 총선이든 지방선거이든 공직선거의 민의를 크게 왜곡하는 대명사로서 전국적으로 회자되고 있고, 당선자도 주로 인물이나 정책에 의하기 보다는 궨당인맥의 규모에 따라 결정되기 일쑤다. 부조관행 또한 이런 궨당관계의 부침(浮沈)에 따라 그 순수성을 완전히 상실해 버린 느낌을 지울 수 없다.
그래서 누구든 제주지역의 공직선거에 출마하여 공직자로 당선되기 위해서는 선거일 몇 년 전부터 부조금을 듬뿍 마련하여 애경사 등을 쫓아다니거나 필요한 배려 등을 해야 한다. 궨당관계를 잘 유지ㆍ관리해야만 당선권에 진입할 수 있다는 속설이 설득력을 얻는 이유다.
하지만 더 문제가 되는 것은 잘못된 ‘제주판 궨당관계’가 유력 정치인 또는 인사와의 관계를 통해서 정치적으로 입지를 세울 경우다. 괜찮은 부조를 받아볼까하는 기대를 가진 다수의 도민들에 의하여 그런 악순환이 더 조장되고 있다는 사실이다. 전적으로 정치인들의 문제라고 잘라 말하기가 곤란한 이유다.
정치인 또는 유력인사 못지않게 도민들 또한 혹시나 벼락출세 아니면 풍성한 부조를 바라는 기대감에서 특히 선거철에 이르러 움직임이 활발하다는 것이다. 혈연ㆍ학연ㆍ지연 등을 연결고리로 ‘제주판 궨당관계’의 형성과 유지에 적극성을 띄고 이곳저곳을 기웃거린다는 이야기가 정설이 되고 있는 듯하다.
# 지금까지 드러난 정치적 궨당관계나 부조관행의 병폐는 한 둘이 아니다.
도민이면 누구든, 그가 도내에 있든 다른 지역에 있든 간에, 우연한 기회에 제주지역 공직선거에 출마한 정치인 또는 특정 후보자와 한번 인(因緣)을 맺은 것은 제주공동체에서 나름의 행세를 하며 살아가기 위한 최소한의 필요ㆍ충분조건이 되고 있디. 그런 욕심을 가진 대다수의 도민은 관례에 비추어 자신의 주군인 당선자가 자신이 필요에 따라 어떤 것을 원할 경우 주군이 자신을 위하여 뭔가 확실히 보여줄 것이라는 확신을 갖고 있다. 호가호위(狐假虎威)의 전형이다.
지금까지의 경험에 비추어 봐도 그건 주지의 사실이다. 당선자가 도민의 이익을 위한 공복으로서 공평무사하게 임기를 다할 것을 다짐하긴 기대하기 어렵다. 취임 다음날부터 다시 맞을 선거를 염두에 두고 이들과의 지속적인 관계를 유지하고, 부조관행을 강화하여 특혜 등의 논란을 무릅쓰고 이들을 정중하게 관리(管理)하는 단계로 들어간다는 것이 제주정가 도민사회의 오래된 정설로 회자되고 있다.
낙선자의 경우도 마찬가지다. 경쟁자였던 낙선자도 다음을 기약하려는 정치적 의지를 불태우는 경우라면 절치부심하며 정도에 차이가 있을지언정 다음선거를 기약하기 위하여 그 인연을 오래도록 유지하기 위하여 종전과 마찬가지로 동분서주한다. 처음 맺은 인연이 와해되지 않도록 최선을 다해 궨당관계 유지에 매진한다.
여러 곳에서 들은 바로도 그렇다. 지난 23년 간 도지사직에 올랐던 전·현직 지사가 번갈아 가며 11년, 6년, 4년3개월 동안 지사직을 수행했지만 앞서 말한 당·낙선자의 사례와 크게 다르지 않다. 더욱이 내년 지방선거에 출사표를 던질 가능성이 매우 큰 후보군으로서 지역 언론들이 앞 다투어 이들과 그 휘하에서 부지사 등 고위직을 경험했던 인사들을 거론하는 것 역시 아마도 고착된 제주판 궨당관계와 부조관행에 기초한 것이 아닌가 하는 생각을 지울 수 없다.
최근의 제주개발 행정을 지켜보며 생각게 하는 우려도 마찬가지다. 선(先)보전·후(後)개발 원칙이 특정인을 위한 난개발 조장으로 보이는 논란, 공개경쟁입찰이 수의계약으로 둔갑하는 현실, 선거공신을 의식한 무한 배려와 불공정 인사관행 등의 사례는 제주판 정치적 부조의 병폐를 암시하고 있다.
이외도 특히 지난 지방선거에서 낙선한 도지사 유력후보가 평소 고향사랑을 소홀이 하고 지역을 위한 부조를 소홀이 함으로 인하여 반대후보로부터 집중적으로 정치적 공격을 받아 결국 낙선했다는 건 공공연하게 알려진 시례다. 제주지역 정치행정문화에서 부조의 병폐 내지는 위력이 어느 정도인지를 실감하게 하는 대표적 사례다.
# 미래 원한다면 정치적 궨당관계ㆍ부조관행 혁파가 필요하다.
우연한 기회에 한 언론 지면을 통해 ‘이재용은 준비가 됐는가?’라는 제하의 칼럼을 읽은 적이 있다. 논조는 국민기업 삼성의 차기 총수로 부상하고 있는 이재용 부회장이 차기 삼성 총수에 걸맞은 능력과 자질을 보여줄 수 있느냐는 물음에서 출발하고 있다. 국민이 삼성의 경영권 승계에 관심을 갖는 것은 이상한 일도 아니라고 했다. 국민총생산(GDP) 대비 30%를 넘는 삼성이 자격 없는 총수로 인해 만에 하나 잘못되면 나라 전체에 큰 재앙이 올 수 있다는 논조였다.
그러면서 차기 삼성총수의 조건으로 변화에 부응하는 비전과 통찰의 리더십이 요구되고, 변화를 주도하는 과감한 의사결정 능력을 길러야 하며, 조직을 화합으로 이끌 수 있어야 한다고 했다. 여기에다 높은 도덕성, 국민과 사회의 요구를 귀담아 듣고 실천하는 자질이 중요함을 제시하고 있다.
홍콩이나 싱가포르의 오늘을 상정한 국제자유도시를 지향하는 제주는 어떨까? 그 제주도의 미래 총수의 자격요건은 어떠하여야 하는가? 아마도 도민상당수는 부정할 수도 있겠지만, 필자는 제주도 지사의 자격 또한 당연히 삼성총수에 버금가는 엄격한 기준을 요구할 필요가 있다고 본다. 거대 삼성일지라도, 경우에 따라서는 100년의 역사를 이을 수 없을지도 모르나 제주도는 지구가 멸망하지 않는 한, 게다가 사람이 살 수 없는 불모지로 변질되거나 태평양 한가운데에 수몰되지 않은 한, 더욱이 대한민국이 존속하는 한, 제주도가 지속적으로 60만을 넘어 그이상의 도민의 삶의 터전이 될 것이라는 점은 확실하기 때문이다. 특히 미래 제주에서 살아가야할 도민들의 생사화복이 앞으로 선출될 제주도지사와 함께 선출되는 도의회 의원들의 역량여부와 직결되어 있다는 점에서 도민들이 삼성의 미래 핵심리더의 자격요건보다 더 엄격한 자격요건을 기대하는 건 당연하다.
각자 주어진 입장에 따라 이러쿵저러쿵 달리 말할 수 있다. 그런 의견을 경청할 필요도 있다. 물론 제주도가 2011년 말 현재 GRDP(지역내총생산)가 고작 11조원 정도인 전국 최하위 규모의 지역경제 단위라는 점에서 지금처럼 대충대충 적당한 사람을 선출해도 되는데 왜 호들갑이냐고 반문하면 뭐라 말할 수 없다. 그러나 과거 10년의 실패를 거울삼아 국제자유도시 조성이라는 제주미래비전을 정상적으로 실현하기를 도민 모두가 공감한다면 내년 선거상황이 어떻게 되느냐는 매우 중요하다.
그래서 이 시점에서 장기적 제주미래비전의 실현보다는 단기적 개인치적 쌓기에 열중하고, 도민모두를 위한 봉사자로서 본분을 다하려 하기보다는 정치적 동지로서의 궨당관계 도민들에게 이런 저런 명분을 내걸어 부조하는데 애간장을 태웠던 리더의 잘못된 행태는 곱씹어 볼 필요가 있다. 새로운 환경변화에 대처할 수 있고 새로운 제주개발 역량을 과시할 수 있는 대안을 찾는데 도민 모두가 합심해야 한다. 알차고 의미 있는 제주의 미래는 그저 주어지는 것이 아니다. 준비해서 만들어지는 것이다.
제주 전래의 궨당관계와 부조관습은 이제 정치권에 의해 왜곡·조작·조장된 부정적 폐해를 걷어치워야 한다. 제주사회가 다시 미풍양속의 원위치를 되찾고, 인본주의 사회로 돌아가야 할 시점이다,
| ☞백승주는?
=제주 출생. 행정ㆍ지방자치 및 지역개발전문가ㆍ협동조합이론가다. 1981년부터 20년간 새마을금고중앙회(본사)에서 기획법무ㆍ조사연구ㆍ자금운용ㆍ교육연수분야에서 근무했다. 고려대 대학원에서 법학석사, 동 대학원에서 법학박사학위(행정계획법 전공)를 받았다. 박사학위 취득 전에는 특별연구원으로 1년간 독일 레겐스부르그(Regensburg)대학에서 행정계획법을, 학위취득 후에는 고려대 법학연구원에서 행정법과 지방자치법을 각각 연구하였다. 10여년 간 고려대학교 법과대학(학부)에서 법학통론ㆍ행정법ㆍ토지공법을 각각 강의했다. 서울시립대학교 도시행정학과(학부 및 대학원)에서 (객원)교수로서 도시관계행정법(상/하)ㆍ행정학원론ㆍ환경법을 강의하기도 했다.
현재는 고려대학교 법과대학(법무대학원)에서 지방자치법령ㆍ지방경제론ㆍ지역개발론ㆍ지역복지론ㆍ지방자치쟁송법 등을 강의하고 있고, C&C 국토개발행정연구소 소장으로 재직중이다. 고려대 지방자치법학연구회회장, 재경대정포럼회장, 한국사회복지법인협의회 법률전문위원 등 활동을 하고 있다. 특히 최근에는 지역개발전문가로서 외교부 산하 한국국제협력단의 미얀마 지역개발 사전타당성 전문조사단 일원으로 현지 출장한 바 있다.
주요저서로는 토지공법강의(제3판)ㆍ지방재정과 지방세법ㆍ행정법총론강의(이상 2009년), 지방자치쟁송법(제2판)ㆍ지방자치법과 공무원법(이상 2010년), 도시관계행정법(상/하, 2011년), 행정법기본이론강의ㆍ 행정입법과 자치입법론(이상 2012년), 환경공법(공저, 2013년) 등 17권에 이른다.
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