이런 상황주의 논리가 리더의 정책결정이나 여타 의사결정과정에서 주로 먹혀들게 되어 리더가 이 상황을 즐겨 사용하면 어떻게 될까? 적법 타당한 의사결정을 기대할 수 있는 법치보다는 사람 또는 관계중심의 인치가 우선하게 되어 특혜 또는 편법이 조장되는 우려를 낳게 된다. 게다가 권력을 손에 쥔 리더가 권한행사 법규를 보편적으로 적용하려 하기보다는 자신의 자의적 판단을 우선 존중하여 적용하게 된다. 행정의 제일의 목표인 객관적ㆍ합리적 공익실현이라는 공동선 추구가 망가지게 되는 것이다.
최근 제주도지사의 행태가 상황주의적인 관점에서 논란이 되고 있다. 제주포럼 개최에 즈음하여 열린 지역 언론과의 오찬간담회 자리에서 도지사의 언사가 문제가 되었다. 지역 언론의 보도에 따르면 제주포럼 개최 당일 도지사가 자청하여 기자들을 상대로 누구도 발설하기 쉽지 않은 것으로 알려진 난제(難題)들을 스스럼없이 발설함으로써 화(禍)를 자초한 것으로 알려져 있다.
말하자면 강정상황, 4.3의 전개상황, 평화연구원 원장 선임 과정 등에 대하여 언중유골의 뜻을 담고 위세 등등하게 일갈했던 것이 화를 자초한 것이다. 물론 당일 도지사의 언행에 의하여 발단이 된 일련의 불편한 직설적 상황들에 대한 보도내용에 대하여는 제주도와 단독보도 언론기관 간에 시비 거리로 비화될 조짐을 보이고 있다.
제주도는 1인 특별자치도로 가는가?
어떻든 이번 사건은 제주자치도체제에 3가지 의구심을 던져주고 있다. 혹시 1인 특별자치도체제로 작동되고 있는 것이 아니냐는 기우심을 키웠다는 점, 도지사의 권위주의적인 정책의지나 관행적인 역량이 제주도 구성원의 그것을 압도하여 제주자치도 내외의 모든 행정현안 결정에 깊숙이 작동되고 있는 것이 아니냐는 점, 도지사와의 특수한 이해관계나 연고관계에 있는 사람에게는 조직논리에 입각한 공적이고 객관적인 판단보다는 도지사의 사적이고 주관적인 판단에 의해서 그 대상주체가 조직내부 소속이든 아니면 지역 명망가이든 그 성공을 보장받기 위해서는 도지사의 의중을 깊이 헤아려야 한다는 점 등을 은연중 암시해주고 있다.
특히 강정문제나 4·3문제 등은 더 그렇다. 과거와 현재의 현안사항에 대한 도지사의 안목과 시각이 초지일관 표리부동하지 않고 지난 공직선거과정에서 도민을 향하여 표를 구할 때 입장에서 벗어나 특별자치도의 수장으로서 권세를 행사하는 지금의 경우 확연히 다르게 대처할 수 있다는 그 개연성을 도민에게 확인시켜주고 있다.
게다가 이날 행한 도지사의 언사가 취중잡담을 위한 자리가 아니라 제주발전을 위한 도지사의 고뇌에 찬 생각과 정책비전을 제시하기 위한 간담회에서 이루어졌다는 점에서 한편으로는, 21세기 벽두인 지금 제주도에는 권위주의 중앙정부체제 하에서 관선도지사가 제주개발행정을 이끌고 있는 것이 아닌가 하는 착각을 할 수도 있을 것이다.
다른 한편으로, 다른 나라나 다른 지역의 흔치 않은 역사적 사건을 이야기 하듯 ‘폭도’등 세련되지 않고 신중하지 못한 표현을 사용하면서까지 행한 도지사의 언사를 음미할 경우 도지사가 과연 자유민주주의 법치주의 하에서 민권의식이 높아진 도민의 생명ㆍ신체의 안온(安穩)과 안녕(安寧) 및 재산권을 보장하기 위하여 조직구성원 모두와 합심(合心)하여 불철주야 헌신하고 봉사하는 도백인지 여부에 대하여 의심이 갈 정도다.
'폭도'? 마치 다른 나라, 다른 지역, 남의 일 보듯....
더욱이 설상가상으로 생물다양성협약 총회 제주유치 실패의 원인이 소위 “강정의 못난이”들에 있다는 식으로 그 실패의 과를 이들에게 떠넘기려는 지경에서는 아연질색하지 않을 수 없다.
사실 우근민 제주도지사는 지난 공직선거에서 10여 만 표를 득표하여 그 중 다수득표자로써 민주적 정당성을 인정받아 제주도를 실질적으로 대표하는 도지사가 되었다. 그 사실에 비추어 관점에 따라서는 이날 도지사의 언사는 도를 넘어도 한참 넘어섰지 않았느냐고 반문할 수 있을지 모른다. 어쩌면 도지사가 1인 특별자치도로 생각하여 도민 모두가 갑(甲)이고 제주자치도지사는 도민의 대리인으로서의 을(乙)의 관계임을 망각하지 않았으면 감히 나올 수 없는 해괴한 언사다.
특히 제주포럼에 강정마을 주민들이 출동한다는 수행직원의 말에 "오지 말라고 해라"며 부정적인 입장을 피력했다고도 한다. 이는 누구도 흉내 내서는 안 되는 제주도지사가 누구를 위한 도지사인지를 의심케 하는 언사임에 틀림없어 보인다.
그렇다면 우선 도지사가 생물다양성협약 총회를 제주지역에 유치하려는 노력을 경주하게 된 주된 이유는 어디에 있는가? 누구를 위해서 그렇게 하였는가? 다음으로 한반도와 동아시아의 평화와 번영을 모토로 하는 제주포럼은 누구를 위해서 개최되고, 누구의 돈으로 3천여 명 이상의 참가자 체재비 등을 지출하는가?
도지사가 주도하여 이 모든 행사들을 성공적으로 마치는 것은 제주발전과 도민의 삶의 질 개선과 사회적ㆍ경제적 복리증진 더 나아가 미래 도민의 그것들을 위해서 그렇다. 도민 모두가 제주도와 합심하여 이뤄내야 하는 도민 모두의 현안이기 때문에 더욱 그렇다.
게다가 이 모든 행사들이 도지사를 위시한 제주도, 중앙정부 등의 고관대작(高官大爵)들만이 참여가 보장되고 현학적 말의 성찬이 진행되는 사치성 회합(luxury Meeting)이라면 이는 더욱 아니다. 이 모든 행사들은 모든 도민의 참여가 보장되어야 하는 것들이고, 그 참여를 위한 전제로서 서로 꼬이는 문제가 있다면 행정이 사전에 주도적으로 나서서 설득하고 대안을 모색하기 위하여 인내심을 갖고 부단한 노력을 하여야 하는 것들이다.
제주포럼은 고관대작만 참여하는 사치성 회합인가?
도지사는 오찬간담회에서 "제주도가 강정문제 때문에 스타일이 많이 구겨졌다"며 "정부 부처에 돌아다녀보니까 '제주도에 정이 떨어졌다'는 말을 많이 한다"고 말했다고 한다. 물론 17개 광역자치단체 중에서 가장 불리한 여건 하에서 제주개발을 견인하여야 하는 도지사의 충정 충분히 이해할 수도 있다. 그렇지만 강정문제의 원초적이면서도 근본적인 원인들은 제주도가 자초하고 있다는 점에서, 강정의 이해관계자들 또한 거의 대다수가 도민이라는 점에서 도지사 입장에서 ‘놀부마누라’가 되어 이상야릇한 심보를 가감 없이 지역 언론에 드러냈다는 점에서 제주도의 존재이유를 매우 의심케 한다.
사실 지역 언론들은 줄기차게 현 도정이 2010년 취임한 이래 강정문제 등 현안이 발생할 때마다 이유를 들어 우연의 일치로 공공연하게 외국으로 출국하거나 도외 출장을 일삼았던 것으로 보도해 왔다. 이런 점에서 강정 문제에 관한 한 도민 대다수가 크게 공감할 부분이 있다. 도지사가 강정문제에 적극적으로 촌음을 다투며 소수 도민의 권익을 최대한 보장하기 위하여 줄기차게 매달려 왔다고 장담할 수 있을까?
그렇다면 강정문제와 거의 유사한 지역주민들과 정부 간의 갈등을 빚고 있는 밀양 송전탑 공사문제는 어떻게 처리되고 있는가?
밀양 송전탑 건설 문제는 주지하는 바와 같이 “여기서 지금처럼 살고 싶다”는 주민들의 주장과 “국가적 공공이익이 우선”이라는 한전 측의 의견이 첨예하게 충돌하는 현장이다. 알려진 대로 현재 경남 밀양의 송전탑 건설 갈등에는 “보상도 필요 없고, 지금 사는 곳에서 있는 그대로 살고 싶다”는 주민들의 반발이 크게 먹혀들고 있다. 고압선에 삶의 터전을 내준 채 건강과 재산을 위협받는 주민들의 저항이 터져 나온 상황에서. 정부는 전력수송이라는 공공의 이익을 위해 일정한 희생은 불가피하고 보상으로 풀 수밖에 없다는 입장을 견지하고 있는 상황에서 그렇다.
그동안 제주도 차원에서 특히 도지사가 중앙정부의 눈치를 보며 차일피일 강정문제에 소극적으로 대처하면서 세월을 까먹는 사이 강정주민도, 행정 누구도 명분이나 실리를 정상적으로 확보하지 못한 채 허우적거리는 게 공공연한 현실이다.
물론 제주도의 대 중앙 절충능력 한계 등으로 어쩔 수 없는 상황이라는 것도 충분히 이해할 수 있다. 그렇다고 하더라도 해결의 실마리를 구체화 하고 있는 밀양문제의 경우에 비추어 제주도나 제주지역 정치인들이 여태껏 최선을 다해 왔는지 반문하지 않을 수 없다
반대로 밀양송전탑 갈등문제는 강정문제와는 전혀 다르게 그 해결방안을 긍정적으로 모색하고 있는 것으로 중앙언론이 보도하고 있다.
한국전력공사와 밀양 주민들 간에 밀양 송전탑 공사를 중단하는 것을 잠정 합의하고 국회 산업통상자원위원회가 “밀양송전탑 건설 관련 전문가 협의체 구성 중재안”을 발표하였다. 이에 따르면 밀양 송전탑 문제를 해결하기 위해 전문가협의체를 구성하고, 향후 40일 간 운영하기로 했다고 한다. 전문가협의체는 우회 송전 가능 여부를 우선적으로 검토하되 밀양 구간의 지중화와 그 외 밀양 송전탑의 건설 대안에 대해서도 검토할 수 있도록 했다고 한다. 이 전문가협의체는 한국전력 3명, 반대대책위 3명, 국회 3명 등 9명으로 구성하되 위원장은 여야 합의로 추천한 인사를 추천키로 했다고 한다.
밀양송전탑 해결과정을 배우길 권고한다
게다가 대안결정을 위한 과정에서 분란을 최소화하기 위하여 구체적인 세부 내용은 위원장을 포함한 재적위원 과반수의 찬성으로 결정키로 했다고 한다. 또한 전문가협의체는 검토결과를 보고서 형태로 국회 산업자원위원회에 제출하고, 보고서에는 합의된 사항은 합의된 대로, 이견이 있는 부분은 다수 견해와 이에 대한 각각의 이견을 명시해 작성토록 했다고 한다. 이후 국회 산업자원위원회는 전문가협의체 기간 내에 제출된 보고서를 바탕으로 한전과 반대대책위에 해결방안을 권고키로 했다고 한다. 또한 한전과 반대대책위 주민은 권고에 따르도록 했다고 한다.
강정문제의 경우 국방이라는 공공성 실현차원에서 민·군복합형 관광미항 건설 사업이 중앙정부의 140개 국정과제 주요 계획에 반영돼 적기 완료 목표로 추진될 것이라고 한다.
즉, 민·군복합형 관광미항 건설 사업은 차기 전투기 확보 등과 함께 안보 분야 추진전략의 방위역량 강화 주요추진계획으로 제시됐는데, 주권·안보 수호와 평화·안정 보장 등을 위해 적기에 완료하도록 명시된 것으로 알려져 있다. 그런데 강정문제의 경우는 밀양송전탑 문제의 경우처럼 중앙정부 차원에서 주민의 생존권 확대보장을 위하여 책임 있는 논의의 장이 마련될 여지가 전혀 없는 듯하여 아쉬움을 더할 뿐이다. 4·3문제도 정부차원에서 새로운 전환점을 모색하고 있는 것으로 알려지고 있다.
생각건대 행정문화적인 측면에서 일반적으로 상황주의는 권한 있는 리더의 다양한 잣대가 개별 상황논리에 따라 적용되기 때문에 권한 있는 리더와의 특수한 이해관계나 연고관계에 있는 사람에게는 공적이고 객관적인 판단보다는 사적이고 주관적인 판단이 쉽게 작동하는 경우에 인용되고 있다. 그래서 이는 일보다는 사람과의 관계를 중시하는 연고주의와 일맥상통하기도 한다.
더욱이 권력을 손에 쥔 리더가 이 상황주의를 지나치게 탐닉할 경우 행정목적 달성을 위하여 요구되는 적법절차적인 원칙의 준수는 무시되기 일쑤다. 경우에 따라서는 그때그때 상황을 쫓아다니는 기회주의를 조직에 만연시켜 조직질서가 와해될 수도 있다. 특히 리더가 “코에 걸면 코걸이 귀에 걸면 귀걸이”식의 자의성을 스스럼없이 드러낼 경우 권한행사의 남용 또는 일탈이 일반화된다. 조직 전체가 부정부패의 온상으로 전락되어 지탄받는 상황으로 가는 것이다.
특히 행정이 특혜시비 논란의 주범이 된다면 적법하고 타당한 주민의 이익을 실현할 것이란 기대는 버릴 수 밖에 없다.
| ☞백승주는?
=서귀포시 대정읍 출생. 행정ㆍ지방자치 및 지역개발전문가ㆍ협동조합이론가다. 1981년부터 20년간 새마을금고중앙회(본사)에서 기획법무ㆍ조사연구ㆍ자금운용ㆍ교육연수분야에서 근무했다. 고려대 대학원에서 법학석사, 동 대학원에서 법학박사학위(행정계획법 전공)를 받았다. 박사학위 취득 전에는 특별연구원으로 1년간 독일 레겐스부르그(Regensburg)대학에서 행정계획법을, 학위취득 후에는 고려대 법학연구원에서 행정법과 지방자치법을 각각 연구하였다. 10여년 간 고려대학교 법과대학(학부)에서 법학통론ㆍ행정법ㆍ토지공법을 각각 강의했다. 서울시립대학교 도시행정학과(학부 및 대학원)에서 (객원)교수로서 도시관계행정법(상/하)ㆍ행정학원론ㆍ환경법을 강의하기도 했다.
현재는 고려대학교 법과대학(법무대학원)에서 지방자치법령ㆍ지방경제론ㆍ지역개발론ㆍ지역복지론ㆍ지방자치쟁송법 등을 강의하고 있고, C&C 국토개발행정연구소 소장으로 재직중이다. 고려대 지방자치법학연구회회장, 재경대정포럼회장, 한국사회복지법인협의회 법률전문위원 등 활동을 하고 있다. 특히 최근에는 지역개발전문가로서 외교부 산하 한국국제협력단의 미얀마 지역개발 사전타당성 전문조사단 일원으로 현지 출장한 바 있다.
주요저서로는 토지공법강의(제3판)ㆍ지방재정과 지방세법ㆍ행정법총론강의(이상 2009년), 지방자치쟁송법(제2판)ㆍ지방자치법과 공무원법(이상 2010년), 도시관계행정법(상/하, 2011년), 행정법기본이론강의ㆍ 행정입법과 자치입법론(이상 2012년), 환경공법(공저, 2013년) 등 17권에 이른다.
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